Dangereux et évitable : le credo de la baisse des dépenses publiques en question

"Maîtrise de la dépense", "baisse des prélèvements obligatoires", "redressement des comptes publics" etc. Le langage administratif ne manque pas d'imagination pour qualifier les coupes budgétaires. Derrière une obsession aux atours techniques, beaucoup de confusions et, surtout, un débat profondément politique : quelle part de notre richesse nationale souhaite-t-on répartir démocratiquement ?

On n'enlèvera pas à Emmanuel Macron sa constance sur ce point. Comme celui de 2018, le projet de lois de finances 2019 s'inscrit dans la droite ligne des objectifs budgétaires fixés en début de mandat : diminuer les dépenses publiques de l'équivalent de 3 points de PIB d'ici à 2022. Une cohérence idéologique redoutable, appuyée notamment par le récent rapport du comité Action publique 2022 (« CAP 22 ») qui réaffirmait explicitement ce credo fortement répandu, mais rarement questionné : « la dépense publique n'est pas soutenable ».

Cet objectif budgétaire, érigé en valeur politique, donne une ligne directrice forte aux réformes mises en place depuis mai 2017. Il a suffit à justifier, par exemple, la réduction du nombre de contrats aidés, la diminution du montant des aides au logement, le gel du point d’indice dans la fonction publique, le décalage de la date de revalorisation des retraites puis leur absence de revalorisation. Le rapport CAP 22 propose d’autres mesures pour atteindre à tout prix les 80 milliards que représente la réduction de la dépense publique de plus de 3 points de PIB d'ici la fin du quinquennat. Réduction ni anodine ni inéluctable.

 

La naissance d'une obsession : de la justification au premier euro à la réduction de la dépense

Emmanuel Macron n'a pas inventé ce qui, dans le langage politico-administratif, est régulièrement qualifié de « sérieux budgétaire ». La loi organique relative aux lois de finances de 2001 avait introduit l'impératif de justifier les crédits « au premier euro » : les documents accompagnant les lois de finances devaient expliquer précisément les objectifs visés par chaque euro de dépense publique, permettant une plus grande transparence des crédits. La crise de 2009 a changé la donne : elle a creusé le déficit public, en entraînant une augmentation des dépenses (prestations sociales ou allocations chômage par exemple) et une réduction des recettes, du seul fait de la contraction de l'activité économique. Tous les Gouvernements ont, depuis cette date, matraqué l'importance non plus d'une justification des crédits, mais d'une réduction du déficit public.

Un second glissement est cependant apparu, notamment depuis la théorisation sous le quinquennat Hollande du « ras-le-bol fiscal » : il ne s'agit plus seulement de respecter un niveau maximal de déficit public, mais de contraindre directement les dépenses publiques. Or ces deux objectifs sont bien distincts : le déficit public est un solde, il est calculé par la différence entre les recettes et les dépenses publiques. On peut réduire le déficit en jouant sur le premier ou le second de ces leviers : en augmentant les recettes, principalement les impôts ou les cotisations sociales, comme cela a été le cas au début du mandat de François Hollande ; ou en diminuant les dépenses. La contrainte budgétaire, sous Emmanuel Macron, est exclusivement concentrée sur la diminution des dépenses.

C'est, nous dit-on, qu'avec un taux de dépense publique égal à 56,5% du PIB en 2017, la France est « championne de la dépense publique » et devrait en rougir1. Il serait donc urgent de ralentir la croissance de la dépense publique, afin que celle-ci progresse moins vite que la croissance du PIB. Les collectivités territoriales et leur autonomie - et dès lors, le principe même de décentralisation - en sont d'ailleurs les premières à faire les frais2.

 

La dépense publique : ce qu’en disent l’économiste, le juriste et le bon père de famille

La priorité donnée à la réduction de la dépense publique repose sur plusieurs arguments. Le premier, et le plus souvent convoqué, est d'ordre économique : la réduction de la dépense publique serait favorable à la croissance (hors période de crise économique.Or il n'existe aucun consensus économique sur le lien entre niveau de dépense publique et croissance économique. Schématiquement, le courant keynésien considère que la dépense publique permet de stimuler la consommation des ménages et l'investissement public, qui produisent de la croissance économique. A l'inverse, le courant néo-libéral affirme que la dépense publique nuit à la croissance, d'une part en conduisant à une augmentation de l'épargne des ménages et des entreprises (qui anticipent des hausses d'impôt futurs) plutôt que la consommation et l'investissement, d'autre part en évinçant la dépense privée, alors que cette dernière est réputée plus efficace. La pertinence théorique de ces différents arguments peut s'entendre ; leur réalité empirique dépend, comme souvent en économie, de multiples facteurs (cycle économique, niveau d'endettement public et privé, etc.). Aussi est-il impossible d'affirmer scientifiquement qu'une réduction de la dépense publique en France dans les années à venir sera nécessairement favorable à la croissance.

Le deuxième argument est d'ordre juridique : puisque la France serait contrainte par les traités européens à respecter des règles budgétaires concernant son déficit public et son niveau de dette. Les règles européennes, si rigides soient-elles, ne contraignent pas directement la dépense publique. Elles prohibent d'une part les déficits publics « excessifs », considérés comme tels au-dessus de 3% du PIB. Elles imposent d'autre part que la France améliore chaque année son solde structurel3 jusqu'à atteindre un objectif de moyen terme. Ces deux objectifs peuvent être aussi bien obtenus en augmentant les recettes qu'en diminuant les dépenses. Il n'y a donc aucune obligation juridique européenne à la réduction de la dépense.

Enfin, la réduction de la dépense a probablement un fondement moral : il s’agirait de gérer l’argent public « en bon père de famille », notamment en se délestant des dépenses inefficaces. Il existe assurément des dépenses publiques inefficaces. En tirer des conclusions sur le niveau de la dépense est toutefois illogique : il n'est pas pertinent de réfléchir à l'efficacité de la dépense publique avec un seul spectre quantitatif, sans examiner qualitativement ce que la dépense publique finance et la manière dont elle le fait. L'efficacité d'une politique publique ne peut en outre être évaluée indépendamment de ses objectifs, éminemment politiques : les dépenses que le Gouvernement épinglera volontiers (un « pognon de dingue » dans les aides sociales) ne seront pas la mêmes que les nôtres (une diminution de 10 milliards d'euros de fiscalité sur le capital et les entreprises par exemple, cf. infra).

 

La réduction de la dépense publique : des « économies »... pour qui ?

Les positions tenues lors des débats concernant la réduction des dépenses publiques semblent fondées sur l'illusion que la réduction de la dépense publique entraînerait une pure économie pour les citoyennes et les citoyens. Or, en cas de moindre intervention de l’Etat dans plusieurs grands secteurs de l’action publique (éducation, santé), nous paierions chacun.e individuellement ce qui est aujourd'hui financé collectivement.

Ainsi, si la dépense publique est particulièrement élevée dans notre pays en comparaison avec nos homologues européens, c'est en grande partie en raison du financement solidaire de notre protection sociale. Parmi les 9 points d’écart de dépense publique qui séparent la France de la moyenne de la zone euro, 5 sont imputables à la protection sociale, dont 2,5 au financement des retraites. En clair, ailleurs, la dépense publique pour les retraites est plus faible, mais les dépenses globales de retraite, publiques et privées, sont similaires4.

Comme les dépenses de retraite, les dépenses de santé doivent être appréhendées de façon globale, en additionnant les dépenses publiques et privées. Un exemple souvent cité est celui des Etats-Unis, où les dépenses de santé représentent 17% du PIB aux Etats-Unis, contre 11% en France (données OCDE 2016), alors même que les dépenses publiques de santé sont faibles aux Etats-Unis. Ce système étatsunien, très dispendieux mais peu financé publiquement, se trouve donc relativement épargné par les critiques libérales, qui ne trouvent étrangement rien à redire au fait que les dépenses de santé par habitant soient deux fois plus élevées outre-Atlantique, pour une moindre accessibilité et une qualité inférieure5.

L'enjeu principal n'est donc pas budgétaire, mais politique. Réduire la dépense publique, si cela consiste à réduire le champ des dépenses couvertes publiquement, ne signifie pas être plus économe : c’est faire le choix, politique, de diminuer le degré de solidarité dans le financement des besoins sociaux. Est-il socialement plus bénéfique pour la société de financer publiquement la santé et la retraite de ses membres, ou que chacun décide sur quel marché et à quel taux il souhaite s'assurer ? Différents points de vue peuvent légitimement s'exprimer sur cette question politique. Sa réduction à des arguments pseudo-techniques est en revanche profondément hypocrite.

 

A propos des spécificités des dépenses publiques

Le débat sur le niveau de la dépense publique renvoie, in fine, à la nature même de cette dépense. Elle diffère en effet de la dépense privée en ce qu'elle est gérée par la collectivité, selon des principes dérogeant à la logique marchande. Elle est tout d'abord démocratique : son affectation est décidée par le pouvoir politique, donc par les représentant.e.s élu.e.s des citoyennes et citoyens. La dépense publique a en outre une capacité redistributive unique, de façon directe à travers les dépenses de solidarité que sont les minimas sociaux, mais également en permettant la gratuité d’accès à l’éducation et à la santé. Enfin, elle est nécessaire au financement des biens dits « publics », qui profitent à tous et pour lesquels il donc est difficile de fixer un prix d’accès individuel, comme la sécurité ou la qualité de l'air.

Plus fondamentalement, le principe d'un financement public transforme la logique des biens qui sont ainsi produits : gérés dans une optique commune, ils obéissent à une logique d'usage et non de propriété. Or cet usage sans propriété est contradictoire avec la logique capitaliste qui repose sur une valorisation financière, lucrative, de la propriété. Ce changement de logique est parfois la source d'attaques parmi les plus virulentes contre les dépenses et les biens publics : il faudrait vendre le logement social public pour permettre « l'accession à la propriété », ou il faudrait encore réorienter la retraite par répartition vers des fonds de pension afin de « valoriser le capital ».

L'objectif gouvernemental de diminution des dépenses publiques de 3 points de PIB a donc un sens politique essentiel. Au-delà de la potentielle dégradation des services publics que cette diminution occasionnerait, réduire la dépense publique reviendra à réduire la part de la richesse nationale répartie démocratiquement et gérée en dehors des principes du marché. Loin d'un principe universel de « bonne gestion », la diminution des dépenses publiques est, en elle-même, un projet politique qui conduit mécaniquement à diminuer le potentiel redistributif de l’État autant qu'à obérer le financement des biens publics.

 

Alors, on dynamite les "3 %" ?

Si les termes du débat budgétaire actuel doivent être critiqués et reformulés, il ne doivent pas conduire à passer sous silence l'enjeu d'efficacité de la dépense publique. Parce qu'elle est constituée de recettes socialisées, elle doit rechercher la plus grande utilité possible. L’endettement par recours aux marchés financiers crée en outre une dépendance risquée.

A ce titre, soulignons qu’il existe des dépenses publiques dont l’efficacité est très discutable, qui réduisent fortement les marges de manœuvre budgétaires et que le Gouvernement engage pourtant sans craintes. Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit par exemple un passage du taux de CICE de 6 % à 7 % pour les entreprises, pour un coût de 4 Md€. Pourtant, les études parues jusqu’à présent ne parviennent pas à lever les incertitudes entourant les effets du CICE sur l’emploi et sur la capacité des entreprises à exporter6. Or le coût annuel du CICE est de 20 Md€, soit par exemple deux fois plus que le montant annuel du RSA, versé à 1,6 million de foyers fin 2016, ou encore deux fois plus que le budget total de la mission « Écologie, développement et Mobilités durables » .

De même, l’efficacité des diminution de la fiscalité du capital en 20187 en termes d’investissement et de croissance n’est pas établie. Or ces mesures fiscales auraient un coût estimé à 5,7 Md€ en 2018, c’est à dire proche du budget annuel alloué à la mission « Justice » (7 Md€), ou encore 4 fois supérieur au budget annuel de la mission « Immigration, asile et intégration » (1,4 Md€).

Il existe donc d’importantes marges de manœuvre dans la construction des budgets publics, à niveau de solde inchangé. Cela supposerait néanmoins de porter une toute politique fiscale et économique, coûteuse et doublement inégalitaire, puisqu'elle réduit l'imposition des plus fortunés et a pour conséquence la réduction de dépenses publiques redistributives. Cela nécessiterait, surtout, de combattre le dogme sans cesse rabâché d'une dépense publique insoutenable, et de défendre les moyens des services publics, le choix de dépenses socialisées et la modernité de leur contrôle démocratique.

 

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1 Titre fétiche des journaux lorsqu’ils traitent du sujet : « La France championne des dépenses publiques » La Croix 24/04/2017 ; « La France championne de la dépense publique » Les Echos 13/07/2017 ; « La France reste la championne des dépenses publiques » Le Point 13/07/2017 ; « Pourquoi la France est toujours la championne des dépenses publiques… et risque de le rester » Le Figaro 7/03/2018.

2 Fait significatif et unique depuis les grandes lois de décentralisation des années 1980, la contrainte sur la dépense publique a été inscrite dans la loi dès 2017 s’agissant des grandes collectivités locales (Articles 13 et 29 de la loi de programmation des finances publiques promulguée le 21 décembre 2017). Elles sont ainsi tenues de passer un contrat avec l'Etat afin que leurs dépenses de fonctionnement croissent en moyenne à un rythme inférieur à 1,2 % par an, quel que soit le niveau de leur solde public. Un mécanisme punitif (« correctif » préfèrera le Gouvernement), consistant en une réduction de la dotation versée par l’Etat, est prévu en cas de non-respect de la cible de dépenses.

3 On considère comme « structurelle » la partie du solde budgétaire (déficit ou excédent) qui n'est pas dépendante de la conjoncture économique. Le déficit ou excédent public peut donc, sur le fondement de conventions économiques discutées, être divisé entre un déficit ou excédent « structurel » et un déficit ou excédent « conjoncturel ».

4 Il est difficile d'établir des comparaisons précises, en raison de l'absence de données publiques sur les retraites financées par capitalisation. Comme l’explique cependant François Ecalle, sur un blog dédié aux finances publiques, cet écart « résulte pour partie du caractère obligatoire et monopolistique des régimes complémentaires, ARRCO et AGIRC pour les salariés du secteur privé, qui sont classés parmi les administrations publiques en raison de ces caractéristiques. Dans les autres pays, ces régimes complémentaires font souvent l’objet d’un choix, au niveau de la branche ou de l’entreprise, et ils sont donc classés en dehors du champ des administrations publiques ». Voir également (par exemple) COE – Rexecode, Michel Didier, Emmanuel Jessua, Sébastien Turban, document de travail n°69 de juin 2018, qui montre que les dépenses privées de retraite en Allemagne sont supérieures d'environ un point de PIB à celles de la France.

5 GBD 2015 Healthcare Access and Quality Collaborators. Healthcare Access and Quality Index based on mortality from causes amenable to personal healthcare in 195 countries and territories, 1990–2015: a novel analysis from the Global Burden of Disease 2015 study. The Lancet. 2017 May 18

6 Le dernier rapport de France Stratégie, paru le 3 octobre 2017, évoque notamment seulement 100 000 emplois créés entre 2015 et 2017 et invite à lire ces résultats avec précaution).

7 Instauration d’un prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital, remplacement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) par l'impôt sur la fortune immobilière (IFI), diminution du taux d’impôt sur les sociétés.

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