Sortir la formation des «haut.e.s fonctionnaires» du vase clos de l’administration

Les critiques sur la haute fonction publique trouvent, avec l'ENA, un bouc-émissaire particulièrement efficace. Mais les réquisitoires contre cette école emblématique manquent leur principal objectif : les raisons du conformisme de l'administration sont en fait bien plus profondes et s’étendent à toute la formation des cadres de la fonction publique.

Chaque année, la publication du rapport du jury de l’ENA charrie son lot de débats et de polémiques sur le conformisme des candidat.e.s à l’école emblématique de la haute fonction publique, parfois à raison. On tente cependant plus rarement de comprendre et d’expliquer les ressorts sous-jacents de cette homogénéité dans la pensée et l’attitude des étudiant.e.s concerné.e.s. Or, le problème est plus fondamental et dépasse les quelques candidat.e.s dont les copies ou propos sont épinglées : au-delà de la seule ENA, c’est tout le système de formation des cadres de la fonction publique qui véhicule, sous couvert de normes de « bonne gestion », les idées politiques dominantes dans le corps administratif, et qui les diffuse dans un cadre propice à leur intégration passive par les futur.e.s fonctionnaires.

Ce système de formation des cadres de la fonction publique est pourtant très éclaté : chaque branche de la fonction publique dispose d’un parcours et d’un centre de formation spécifique pour ses attaché.e.s (A), distinct de celui de ses administrateurs et administratrices (« A+ »), en plus des centres de formation spécialisés pour ses corps techniques (ingénieur.e.s, inspecteur.ice.s etc.). Ces parcours de formations possèdent tous leurs caractéristiques et ambitions propres. À titre d’exemple, alors que les écoles d’administrateurs et administratrices des collectivités territoriales (INET), des hôpitaux (EHESP) et de l’État (ENA) pourraient probablement partager des similitudes importantes, leurs objectifs généraux sont, en apparence, fortement divergents. L’INET apparaît ainsi avant tout comme une école de management : une majorité de cours pratiques, en petits groupes et avec simulations, de manière à faire acquérir aux fonctionnaires-stagiaires une large palette d’outils sur les situations d’encadrement qu’ils seront amenés à rencontrer. À l’opposé, la formation des directeurs et directrices d’hôpitaux est centrée sur les aspects les plus techniques du métier : construction d’un budget, droit de la fonction publique, etc., reléguant le contenu réflexif à une semaine d’introduction de la formation et l’apprentissage du management à une semaine de conclusion. La formation à l’ENA possède pour sa part un côté « attrape-tout » – séminaires de négociation, gestion de crise ou mediatraining – au risque d’une dilution du contenu des enseignements, d’ailleurs largement commentée.

La préparation aux concours, lieu premier du conditionnement

En dépit de cette forte diversité, des lignes de force communes caractérisent les formations des cadres de la fonction publique[1]. Toutes permettent, à des degrés qui varient néanmoins, de vrais moments de formation intellectuelle et pratique. Elles ont cependant également en commun une préparation aux concours d’entrée idéologiquement orientée, un contenu tourné vers les enjeux gestionnaires plus que vers les besoins des citoyen.ne.s et une injonction à un positionnement personnel largement passif vis-à-vis de l’administration.

La préparation aux concours de la fonction publique est le lieu premier du conditionnement des futur.e.s fonctionnaires. L’impact de cette préparation dans leur formation est en effet majeur : de l’assiduité et de la capacité d’apprentissage des préparationnaires dépend leur réussite aux concours. À l’inverse, le temps dont celles et ceux-ci disposent pour approfondir le contenu des enseignements dispensés est limité par la masse de connaissance à ingurgiter. Or, ces enseignements sont très souvent biaisés, ne serait-ce que par la composition du corps enseignant. Quel que soit leur public, les préparations aux concours administratifs sont en effet dispensées avant tout par des membres de l’administration et les jurys de concours sont également composés en large partie de fonctionnaires. Dès lors, le contenu des enseignements intègre une part substantielle de projection des attentes du milieu administratif : chacun.e enseigne ce qu’il pense que son ou sa collègue souhaitera voir dans une copie. En découle un apprentissage stéréotypé des mantras dominants, souvent très peu remis en cause, et ce a fortiori dans les matières où la doxa administrative est la plus unifiée : économie, droit public ou encore finances publiques.

 Une focalisation sur les enjeux gestionnaires, dans un cadre incitant à la passivité

L’entrée dans la formation ne permet pas de dépasser ce contenu, très orienté, des préparations aux concours ; au contraire, elle le prolonge. La faiblesse des enseignements relatifs au fondement et au contenu des politiques publiques dans les écoles de la fonction publique est tout d’abord marquante (et contre-intuitive). Les enjeux gestionnaires (le « comment » : gestion de la « masse salariale », règles de rédaction des textes règlementaires, etc.) priment ainsi très largement sur la réflexion autour des enjeux (y compris déontologiques) et de l'histoire des politiques publiques (le « pourquoi »). Et, lorsqu’un discours sur les politiques publiques existe tant bien que mal, il vise avant tout à apprendre aux impétrant.e.s à se glisser dans le discours de l’administration qui les emploiera. Les copies ont ainsi comme premier objectif de classer les élèves en fonction de leur capacité à « répondre à la commande », la commande en question étant entendue comme celle des supérieur.e.s hiérarchiques, et non comme les besoins pouvant être perçus ou recueillis auprès des usager.e.s et citoyen.ne.s. L’absence de corps enseignant permanent et le recours exclusif, ici aussi, à des fonctionnaires en activité, renforce ce double biais du contenu des formations des cadres de la fonction publique : la formation est dispensée d’une part selon leur prisme gestionnaire et, d’autre part, avec leurs contraintes hiérarchiques – et non selon celles des citoyennes et citoyens. Elle ne permet donc pas aux élèves d’acquérir des outils pour penser l’action publique et leur rôle futur dans ce cadre mais leur inculque, trop souvent, la reproduction de l’existant.

Toutes ces formations partagent un troisième point commun important : l’injonction, implicite ou explicite, à un positionnement passif des fonctionnaires, exclusivement « à disposition » de l’administration. Ainsi, les questions de relations de travail – quand elles sont abordées – sont vues par le seul prisme du management, jamais par celles des droits au travail : les cadres de la fonction publique sont parfois (trop peu) formé.e.s à être managers, il n’est jamais question de leurs droits en tant que managé.e.s. Le cadre flou des droits des fonctionnaires en formation, voire l’absence de certains droits – pas de représentation dans le cadre d’un CHSCT, parfois pas d’accès à la médecine de prévention – renforce cet apprentissage de la passivité. Et lorsqu’une promotion souhaite faire évoluer cet état de fait, les cadres de représentation de celle-ci favorisent la dépolitisation – pas d’élection sur des listes syndicales – et la déperdition d’information d’année en année. Et immanquablement, les délégué.e.s de promotion des écoles de la fonction publique reprennent, d’une année sur l’autre, les mots d’ordre et demandes de réformes de leurs prédécesseur.e.s…

La place des stages dans la formation est à tous ces titres ambivalente et symptomatique. Les stages occupent – et c’est heureux – la majeure partie du temps d’apprentissage. De l’assentiment général, ils constituent le cœur de la formation des cadres de l’administration et l’essentiel du contenu des écoles dédiées et permettent de préparer aux aspects les plus concrets des métiers ensuite exercés. Ces stages peinent cependant à permettre un retour critique, par les stagiaires, sur leurs administrations d’accueil : ils font, au mieux, l’objet de séances de retour d’expérience collectifs plus ou moins informelles. Ils ne diffèrent ainsi que peu d’une assimilation à marche forcée, par les élèves, des codes et coutumes des administrations d’accueil. Ici encore, l’injonction à la disponibilité et au mimétisme est de mise : les stages projettent, plus que tout autre environnement, les attentes de l’administration sur les fonctionnaires-stagiaires : il est notamment attendu de celui-ci qu’il se conforme au stéréotype du jeune agent, célibataire sans enfant, mobile fonctionnellement et géographiquement, totalement disponible pour son service. Cet apprentissage en bloc de l’ethos administratif en place est d’autant plus marqué que le regard des maîtres de stage peut s’avérer déterminant pour la suite de la carrière des fonctionnaires-stagiaires : les premiers sont en général leurs futur.e.s employeur.e.s potentiel.le.s ou, quand un classement existe, leur appréciation constitue le cœur de la notation des stages.

 Remettre le contact avec les citoyen.ne.s au cœur de la formation

Ces trois lignes de force, communes à l’ensemble des cycles et écoles d’encadrement de la fonction publique, dessinent une cohérence inquiétante : tout conduit aujourd’hui à former l’administration par l’administration et pour l’administration. Quant au fameux classement de sortie, quand il existe, il constitue tout à la fois la carotte, le bâton et l'échelle de jugement de la bonne intégration de ces principes. Tout le monde préfère avoir un minimum de choix de son poste de sortie, donc être plutôt bien classé.e. Alors les élèves tendent à jouer le jeu selon ses règles : mimétisme, respect de la commande et reproduction de l’existant.

Ces travers de la formation des cadres de la fonction publique ne sont pourtant pas une fatalité. Faire de ces institutions de vrais moments de formation nécessite néanmoins de réhabiliter, à tous les niveaux, l’incitation à la réflexion critique sur les pratiques et politiques en place et de mettre fin aux relations exclusivement hiérarchiques dominant l’environnement – en stage comme en formation – des fonctionnaires-stagiaires. Enfin et surtout, ces formations doivent sortir du vase clos de l’administration et remettre le contact avec les citoyen.ne.s au cœur de la formation. Pas uniquement avec les usagers et usagères, dans les indispensables « stages ouvriers » aux guichets des services publics, mais bien avec les citoyennes et citoyens, qui demeurent les premiers dépositaires de l’intérêt général.

 

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[1] Les propos tenus ici concernent, outre les trois formations précitées (directeur.ice.s d'hôpital, administrateur.ice.s territoriaux.ales, école nationale d'administration), la formation des inspecteur.ice.s du travail, celle des attaché.e.s d’administration centrale ou encore celle des directeur.ice.s d’établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux.

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