La régulation financière doit échapper aux lobbys

La démission de N. Hulot du ministère de l'environnement a appelé l'attention du débat public sur l'omniprésence des lobbys, à tous les niveaux du pouvoir. Outre l'environnement, cette omniprésence est notamment flagrante en matière de régulation financière, où l'administration s'appuie constamment sur l' "expertise" des groupes d'intérêts. Des relations à repenser en profondeur.

Alors que le Brexit se prépare, la France prétend jouer sa carte en devenant un pôle clé de la finance. Cet enjeu économique, mais également la crainte de l’éclatement d’une prochaine bulle, rendent déterminant le rôle de l’Etat comme régulateur et garant du bon fonctionnement des institutions financières. Or, comme le savent bien les praticiens de cette régulation, les outils de l’Etat sont loin d’être à la hauteur de cette mission et il est urgent de les faire évoluer.

L’une des principales difficultés de l’élaboration de la norme en matière économique et financière tient à l’expertise nécessaire. Or, si cette expertise n’existe pas en quantité finie et peut théoriquement être acquise par tous, force est de constater qu’elle est, en France au moins, détenue pour une large part par les « lobbys » financiers, c’est à dire par les associations, organisations et fédérations chargées de représenter les intérêts des industries financières – essentiellement les banques et les sociétés d’assurances – en particulier auprès des pouvoirs publics. Les moyens humains et financiers de ces lobbys sont sans commune mesure non seulement avec ceux dont disposent les représentants d’autres intérêts, à l’instar des associations de consommateurs ou d’usagers, mais aussi avec ceux des administrations chargées d’élaborer la régulation qu’ils appliquent. Pour chaque domaine de la régulation financière, on peut estimer qu’en moyenne, un expert de l’administration française dispose de six ou sept interlocuteurs différents et spécialisés au sein de l’organisation professionnelle concernée. Il est, dans ces conditions, très difficile pour un expert public de parvenir au même niveau de connaissance que ses interlocuteurs privés et ceux-ci sont, dès lors, les mieux à même d’influence la décision publique.

Dans ce contexte, l’administration s’estime parfois contrainte de s’appuyer sur l’expertise de ces groupes d’intérêts, notamment pour évaluer la faisabilité technique ou les impacts économiques des réformes envisagées. Dans pareil cas, le degré de confiance accordée à la réponse fournie par le lobby concerné repose presque exclusivement sur l’éthique professionnelle individuelle des agents publics impliqués dans les différentes étapes d’élaboration de la norme. A moyens humains constants, la profondeur de la contre-expertise des analyses et propositions formulées par les représentants des professions régulées dépend directement du temps consacré par chaque membre de l’administration à l’analyse de ces éléments, et ce d’autant plus qu’ils sont fournis, à dessein, « clefs en main », par exemple sous forme d’amendements ou d’argumentaires réutilisables intégralement et directement.

Aux difficultés liées à ces asymétries d’information, de détention de l’expertise et de force de travail entre lobbys financiers et administration s’ajoute une limite plus déterminante encore, d’ordre socioculturel. Il serait aisé, en faisant abstraction de la question budgétaire, de répondre au manque de moyens en augmentant le nombre de fonctionnaires chargés de l’élaboration de la norme applicable aux industries financières. Or une telle évolution – qu’il parait en tout état de cause nécessaire d’envisager si la dynamique de production de normes demeure constante – serait loin d’être suffisante.

La difficulté principale tient en réalité à l’extrême proximité entre les agents publics en charge de l’élaboration de la règlementation financière et les représentants des professionnels régulés, non seulement dans l’exercice quotidien de leurs tâches professionnelles respectives, mais aussi dans leurs parcours professionnels. Quotidiennement, se développent en effet, entre fonctionnaires et professionnels régulés, un langage commun et une familiarité dans les rapports qui viennent progressivement prendre le pas sur la conscience des divergences – légitimes – des intérêts défendus par l’une et l’autre parties. A plus long terme, les départs (et, plus rarement, les retours) des hauts fonctionnaires dans les entreprises des secteurs régulés impliquent par ailleurs une certaine bienveillance, parfois inconsciente, de ces derniers à l’égard des positions défendues par le secteur convoité. Cette bienveillance est renforcée par le fait que les cadres de l’administration et des grandes entreprises régulées partagent souvent un habitus commun, lié à leur milieu social et forgé sur les bancs des mêmes grandes écoles.

Cette situation permet une influence démesurée des intérêts privés sur le contenu de la norme les concernant, aux dépens de l’intérêt général.

Outre le renforcement des moyens humains de l’administration déjà évoqué, plusieurs pistes pourraient être poursuivies pour mieux encadrer le processus d’élaboration de la norme.

Le renforcement des formations à la déontologie, non seulement dans les écoles destinées à former les fonctionnaires, mais aussi lors de leur prise de poste et au cours de leur carrière, paraît ainsi indispensable. L’introduction de davantage de collégialité aux différentes étapes de la prise de décision, de manière à réduire l’isolement du fonctionnaire dans son tête à tête avec ses interlocuteurs du secteur privé, pourrait également être envisagée, à la fois au sein de chaque administration mais également entre les différents ministères concernés. Enfin, la transparence de l’action des groupes d’intérêt dans l’élaboration de la loi et des textes règlementaires peut être renforcée, par exemple en faisant apparaître explicitement l’empreinte des différents contributeurs et rédacteurs qui ont participé à l’élaboration d’un texte.

Outre l’intérêt direct que représenteraient de telles réformes, elles seraient de nature à faire évoluer progressivement la culture des relations entre l’administration et les représentants des secteurs financiers. D’une part, elles permettraient de remettre en cause l’idée qu’il est « naturel » d’utiliser sans filtre les informations et analyses transmises par ces lobbys et de passer du secteur public au secteur privé sans s’interroger sur la nature des intérêts défendus. D’autre part, elles octroieraient une plus large place aux représentants d’intérêt différents de ceux des lobbys financiers (syndicats, associations de consommateurs etc.), qui pourraient alors jouer un rôle de rééquilibrage des intérêts représentés dans le processus d’élaboration de la norme. Elles permettraient, enfin, d’ouvrir des perspectives de réformes comparables dans d’autres secteurs sensibles de la décision publique, par exemple dans les domaines agroalimentaire, phytosanitaire, pharmaceutique ou encore de l’énergie.

 

Cet article a fait l'objet d'une tribune publiée le 31 mai 2018 dans Le Monde économie

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