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Billet de blog 22 févr. 2018

La "haute" administration comme parti présidentiel : une confusion dangereuse

Plus que la ligne politique du Gouvernement, somme toute assez classique, c'est son origine sociologique et idéologique qui semble constituer une des caractéristiques majeures du macronisme. Aujourd'hui en effet, dans ces deux dimensions, la communion entre administration et Gouvernement est totale, comme si la "haute" administration était devenue le véritable parti présidentiel.

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L’arrivée au pouvoir d’E. Macron et du Gouvernement E. Philippe représente une évolution majeure pour la politique française et le fonctionnement des institutions. Bien que difficile à caractériser, ce changement ne saurait en aucun cas être réduit aux éléments de communication mis en place par LREM qui vantent le « dépassement du clivage gauche-droite » au profit d’une « politique de bon sens » et la substitution d’un « mouvement nouveau » aux « vieux partis politiques ». En réalité, la ligne politique portée par le Gouvernement n’a rien de novateur. En revanche, la fusion quasi-totale entre celle-ci et la doctrine dominante de la « haute » administration est, elle, tout à fait insolite. C’est peut-être justement un des facteurs qui caractérise la période actuelle : une confusion profonde, à la fois idéologique et sociologique, entre une partie de cette haute administration et ses idées d’une part, et le Gouvernement et la politique qu’il mène d’autre part.

Des cultures et idéologies propres au sein de l’administration

Le fait que l’administration dispose d’un pouvoir propre n’est pas un phénomène nouveau. C’est même une des raisons d’être de l’administration française, « de carrière », qui a pour mission d’assurer la continuité de l’Etat par-delà les changements politiques. Le corollaire de cette permanence administrative est, théoriquement, la neutralité des fonctionnaires.

Pourtant, au sein de chaque administration perdure une ligne idéologique qui lui est propre. Les fonctionnaires passent souvent de longues années au sein d’un même ministère, avec les mêmes interlocuteurs extérieurs, s’imprègnent de sa « culture » et participent à la renforcer. Bercy et ses multiples administrations en est un exemple frappant. Il est ainsi de notoriété administrative que la direction du budget joue un rôle spécifique de serrage de vis budgétaire sur l’ensemble des missions de l’Etat, s’arrogeant dès lors un pouvoir très politique. La direction générale du trésor, chargée de donner son avis sur l’ensemble des arbitrages ayant une dimension économique, défend pour sa part une ligne largement orthodoxe économiquement, etc.

Si chaque administration dispose de ses priorités propres, toutes ne jouissent cependant pas d’un poids équivalent dans l’appareil d’Etat : selon leur capacité d’influence, elles dominent plus ou moins fréquemment les arbitrages interministériels rendus, en dernier ressort, par Matignon. En découle une ligne idéologique administrative dominante, tantôt concordante avec l’orientation politique gouvernementale, tantôt source de frictions. Au point que certaines administrations ont parfois semblé prendre le pas sur le Gouvernement, dans l’orientation globale comme dans des arbitrages ponctuels : réduction du montant du grand emprunt en 20091, renonciation à une privatisation partielle de la Française des jeux en 20142 etc. Alors que les ministres sont bel et bien, juridiquement, les chef.fe.s de l’administration, ces situations où les techniciens se sont emparés de la définition des politiques publiques ont, d’une certaine manière, pavé le chemin de la confusion actuelle.

Une confusion profonde entre politique et « main droite de l’Etat »

La configuration actuelle n’a pourtant pas grand chose d’une démission du politique, dépassé par une administration qui imposerait ses priorités. Au contraire, l’action du Gouvernement témoigne d’une direction politique claire, aux bénéficiaires bien identifiés. L’exemple le plus marquant ? La vigueur de la politique fiscale, incarnée par la suppression de l’ISF et la distribution de plus de 70% de son coût de 3,2 milliards d’euros en bénéfices fiscaux pour les 100 000 plus grandes fortunes. La politique économique choisie ? Le reaganisme du « trickle down economics » (ou « économie du ruissellement ») et ses désormais fameux « premiers de cordée », censés tirer – à long terme et de manière hypothétique – l’économie vers le haut. Et côté questions de société ? La transformation de l’état d’urgence en état permanent achève de convaincre de la cohérence idéologique du Gouvernement actuel : à l’ordolibéralisme, il ajoute un volet sécuritaire et répressif déterminé, aux dépens de la protection des droits fondamentaux.

Une des nouveautés est que cette politique gouvernementale claire se dissimule désormais derrière le paravent du « bon sens ». Elle résonne ainsi avec l’idéologie des administrations dominantes, Bercy3 et Beauvau en particulier, qui se pensent en dehors des clivages et revendiquent, elles aussi, ce « pragmatisme ». Cette pensée du bon sens est même caractéristique de l’administration française : composée d’expert.e.s en leur domaine intimement convaincu.e.s de l’existence d’une « vérité », notamment économique, et de détenir une partie substantielle des « solutions », elle leur permet de distinguer les « bonnes » politiques publiques – la baisse de cotisations sociales – des « mauvaises » – les emplois aidés – à l’aune d’une « efficacité » en permanence invoquée mais très rarement évaluée. Tout se passe comme si l’administration, empêchée de mettre en place ces « réformes nécessaires » pendant trop longtemps, disposait désormais des coudées franches pour « enfin » réformer le pays sous l’impulsion d’un Gouvernement débarrassé des contingences partisanes.

Idéologiquement, la communion entre administration et politique est totale. Et pour cause : la ligne politique gouvernementale est très largement issue du terreau administratif incarné par « la main droite de l’Etat », celle que P. Bourdieu définissait comme les « énarques du ministère des finances, des banques publiques ou privées et des cabinets ministériels ». Dès la campagne présidentielle d’E. Macron, la porosité entre cette « haute » administration et l’équipe de campagne a d’ailleurs été très nette. Elle s’est manifesté dans le choix des personnalités charnières de l’élaboration du programme, dont J. Pisani-Ferry, commissaire général à la stratégie et à la prospective auprès du précédent Premier ministre, devenu en janvier dernier responsable du programme et des idées de l’équipe de campagne d’E. Macron, est l’exemple le plus marquant mais loin d’être unique.

Une administration – parti

Cette confusion entre politique et haute administration, perceptible dès la campagne électorale, a pris une ampleur nouvelle depuis l’élection d’E. Macron. A l’image de sa majorité parlementaire invisible, le parti politique LREM n’a pas trouvé sa place dans l’arène politique. Or les partis politiques jouaient jusqu'à présent un rôle d’interface, de filtre entre les hauts fonctionnaires peuplant les cabinets ministériels et alimentant les propositions gouvernementales. Et c'est peut-être leur absence qui constitue la vraie nouveauté du macronisme : dans la droite lignée de la campagne électorale, les deux fonctions traditionnelles du parti – sélection du personnel politique et élaboration du programme et des propositions – sont aujourd’hui essentiellement et directement assurées par l’administration. 

Le rôle prépondérant de l’administration dans la fourniture du personnel politique est flagrant au plus haut niveau, le niveau ministériel. Parmi les 14 ministres ou secrétaires d’Etat qui pourraient être considéré.e.s comme venant de la société civile, les deux tiers d’entre elles et eux avaient auparavant exercé de très hautes responsabilités administratives, le plus souvent de direction d’administration centrale. Il ne s’agit pas ici de débattre de l’opportunité de la mise en place d’un système des dépouilles (spoils system) à la française, où les directeurs et directrices d’administration centrale seraient choisis directement par les ministres : il s’agit de constater que, avec une ampleur inédite dans l’histoire de la République, on choisit les ministres parmi les directeurs et directrices de l’administration.

Le second rôle traditionnel d’un parti politique, l’élaboration du programme et des idées, est aujourd’hui aussi assuré de manière exacerbée par l’administration, parachevant cette mutation vers une « administration - parti ». C’est notamment une conséquence directe de la diminution de la taille des cabinets ministériels : supposés orienter l’action de l’administration dans le sens souhaité par le ministre, leur réduction à portion congrue ne leur permet de jouer ce rôle qu’à la marge. Les propositions politiques émanent dès lors des fonctionnaires et agents publics, dont le rôle – de ce fait – politique est entretenu avec d’autant plus de désinvolture que la ligne dominante de l’administration est celle du Gouvernement. Ce rôle politique de l’administration a trouvé son paroxysme dans le recours aux ordonnances pour la libéralisation du marché du travail : élément clef du programme présidentiel d’E. Macron, les modalités de cette réforme et leur négociation ont été confiées en intégralité à l’administration. Il n’a été demandé qu’une chose aux député.e.s de la majorité parlementaire : l’entériner.

L’ombre de la technocratie

Les risques de la confusion actuelle sont nombreux. L’un d’entre eux se détache particulièrement : le remplacement de démocratie – littéralement, le « pouvoir du peuple » - par la technocratie, au sens premier du terme : le pouvoir des techniciens.

L’ombre de la technocratie était déjà en germe dans la technicisation croissante du débat public : on n’argumente plus toujours pour convaincre du bien-fondé d’une vision de la société, mais pour écraser l’adversaire sous les chiffres, les courbes et les références, censés prouver que notre proposition est « la bonne ». Le pragmatisme autoproclamé des technocrates au pouvoir achève de lisser les différentes options idéologiques derrière un pseudo-débat technique. Il tend à accréditer l’idée d’une seule politique « réaliste », commune à la droite et à la gauche, déplaçant progressivement le clivage gauche/droite vers un clivage entre réalisme et populisme, dont l’extrême-droite fait profit.

Le risque d’une technocratie se matérialise surtout dans la substitution progressive des lieux de pouvoirs. La confusion entre administration et politique et la substitution de l’administration au parti présidentiel conduisent à localiser ce qu’il reste du débat sur la politique gouvernementale au sein de l’administration, entre fonctionnaires choisis par concours, et non à l’Assemblée nationale et au Sénat, au grand jour, entre représentant.e.s du suffrage universel.

En creux, se dessine une double exigence, à la fois éthique et démocratique : la mise en évidence des choix effectués et des alternatives possibles, et, dès lors, la repolitisation du débat public.

(Une partie de cet article a été publié sous forme d'une tribune dans Le Monde daté du 22 février 2018)

1 Bercy au cœur du pouvoir: Enquête sur le ministère des Finances, T. Bronnec et L. Fargues, mars 2011.

2 Dans l'enfer de Bercy, Enquête sur les secrets du ministère des Finances, F. Says et M. L’Hour, janvier 2017

3 Il ne nous aura pas échappé que Bercy, le ministère des finances, est composé d’une myriade d’administrations aux compétences variées et à l’influence inégale. Le terme est employé par commodité pour caractériser l’influence des grandes directions dites « d’état-major » : direction du budget, direction générale du trésor et inspection générale des finances.

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