Réformer les retraites en 2021 ? un projet dangereux

La réforme structurelle du système français de retraite qui figurait dans le programme présidentiel d’Emmanuel Macron n’a pas abouti. Certaines voix autour de Macron plaident pour une réforme brutale au second semestre 2021. Henri Sterdyniak explicite ici les raisons de s’y opposer.

La réforme structurelle du système française de retraite qui figurait dans le programme présidentiel d’Emmanuel Macron n’a pas abouti. Certaines voix autour de Macron plaident pour une réforme brutale au second semestre 2021. Nous verrons ici les raisons de s’y opposer.

Que nous enseigne le rapport du COR de juin 2021 ?

Le rapport du COR (Conseil d’orientation des retraites) de juin 2021 présente deux aspects surréalistes. Le COR publie chaque année des projections allant jusqu’en 2070, comme si les perspectives de long terme d’évolution du système des retraites se modifiaient chaque année ; en fait, d’un rapport à l’autre, les ajustements se font souvent sur la base des évolutions de court terme prolongées à la légère ; par contre, ces projections ne tiennent aucun compte des contraintes écologiques, des modifications de la structure des emplois, de la nécessité d’une transition écologique et sociale. Le rapport de juin 2021 s’appuie sur les années 2020-21 marquées par la crise sanitaire, tout en reconnaissant qu’elles ne sont pas pertinentes pour analyser l’évolution du système des retraites de court comme de long terme. Sans doute, aurait-il été plus sage d’attendre 2022 pour présenter un rapport mieux fondé.

Cependant, on peut tirer de ce rapport deux conclusions. Le système des retraites était en équilibre en 2019 ; son déficit en 2020 (18 milliards, soit 0,8 % du PIB) provient uniquement de la baisse d’activité provoquée par la crise sanitaire ; il s’inscrit dans un déficit public global de 8,2 % du PIB ; ce n’est donc pas un signe de déséquilibre du système des retraites. Le déficit du système des retraites devrait passer à 0,3 % du PIB en 2021, puis rester inférieur à 0,2 % du PIB jusqu’en 2030. Il n’y a pas, à court terme, de déséquilibre financier qui justifierait l’urgence d’une réforme.

Selon la projection du COR[1], la part des retraites dans le PIB qui était de 13,6 % en 2019, retrouverait ce niveau en 2023, monterait à 13,8 % en 2030, puis diminuerait à 13,4 % en 2050, à 13 % en 2070. Alléluia, s’écrient certains : il n’y a plus de problème de financement des retraites ! C’est oublier que, de 2019 à 2050, le nombre de retraités par actif augmenterait de 23,7 %, de sorte que la prévision du COR ne stabilise la part des retraites dans le PIB qu’en acceptant une baisse de 18 % d’ici 2050 du ratio entre la retraite moyenne et le salaire moyen. En 2070, la baisse atteindrait même 27 %, de sorte que, de nouveau, les retraités seront la partie pauvre de la population. Les générations qui arriveront à la retraite dans les années à venir auront accumulé moins de droits que les générations précédentes, ayant subi plus de périodes de chômage et de précarité, mais surtout le COR fait l’hypothèse que les salaires pris en compte pour le calcul de la retraite, comme les pensions liquidées, ne seront indexés que sur les prix dans le Régime général, que les régimes complémentaires s’équilibreront par la dégradation de leur taux de rendement, que l’indice des traitements de la fonction publique continuerait à se dégrader par rapport à l’évolution des salaires du secteur privé ; bref, que la politique de pression sur les retraites sera maintenue jusqu’en 2070.

Peut-on envisager une réforme structurelle en 2021 ?

La réforme des retraites qui figurait dans le programme électoral d’Emmanuel Macron s’est heurtée à des fortes oppositions de nombreuses couches de la société. Après avoir été plusieurs fois remaniée, elle n’a été adoptée à l’Assemblée nationale que par l’utilisation de l’article 49-3 en février 2020.  Le gouvernement a renoncé à la présenter au Sénat.

La réforme faisait apparaitre au grand jour la forte baisse du niveau relatif des retraites de 27 % d’ici 2070 qui était cachée dans la trajectoire envisagée par la technocratie. Aussi, aucune garantie ne pouvait être donnée sur l’évolution de la valeur du point.

La réforme prévoyait un âge pivot de 64 ans qui devait passer rapidement à 65 ans, de sorte que le report de l’âge ouvrant le droit à une retraite à taux plein était en fait mis en place malgré la promesse de Macron.

Le projet étatisait l’ensemble des régimes de retraites. Il a donc rencontré l’opposition frontale des syndicats qui cogéraient les caisses de retraites, des salariés des régimes spéciaux, mais aussi des non-salariés des régimes autonomes (avocats, pharmaciens, notaires…).

Le projet ne tenait pas compte des spécificités des différentes professions, en particulier de la pénibilité du travail, de la capacité à rester en emploi après 60 ans. Dans la fonction publique, la baisse du taux de remplacement et l’élargissement de l’assiette aux primes favorisait les fonctionnaires à fort taux de prime au détriment des fonctionnaires à bas taux de prime, de sorte qu’il aurait nécessité une réforme de la grille des salaires de la fonction publique, en particulier des enseignants.

Enfin, il n’avait d’effet sur les dépenses de retraite qu’après 2037, alors que la hausse du ratio retraités/actifs a lieu de 2005 à 2035. La réforme structurelle arrivait après la hausse, de sorte qu’elle devait être complétée, dans l’esprit du gouvernement, par une réforme paramétrique brutale, le passage de 62 à 64 ans de l’âge ouvrant le droit à une retraite à taux plein.

Il semble impossible de rouvrir ce dossier dans le second semestre de 2021 ; les syndicats et le patronat ont d’autres préoccupations.  La négociation doit prévoir des compensations salariales pour certaines catégories de fonctionnaires, des aménagements pour les non-salariés, une prise en compte sérieuse de la pénibilité de certains emplois et de la possibilité de les exercer après un certain âge ; elle ne peut être reprise à la va-vite.

Et une réforme paramétrique ?

Le gouvernement et la technocratie tiennent absolument à prendre des mesures fortes dans les mois à venir. Ce qui donnerait un signal fort aux instances européennes, à nos partenaires européens, aux marchés financiers : nos dépenses publiques sont contenues. La baisse des dépenses de retraites dégagerait des marges de manœuvre pour d’autres dépenses ou pour les baisses d’impôts déjà décidées (la baisse des impôts de production, celle du taux de l’IS, la suppression de la taxe d’habitation pour les 20 % des ménages les plus riches ne sont pas financées). Enfin, la technocratie observe que les dépenses publiques de retraites sont supérieures de 2,2 points de PIB à la moyenne des pays de la zone euro, de 3 points à celui de l’Allemagne, que les retraités ont en France un niveau de vie légèrement supérieur à celui de la moyenne de la population[2] tandis que leur niveau de vie relatif est plus bas de 11 % en Allemagne ou de 16 % en Suède, de sorte qu’elle estime que des économies importantes sont possibles ce domaine.

Les retraites ne sont indexées, au mieux, que sur les prix. Compte tenu de la faiblesse de l’inflation, désindexer les retraites rapporte relativement peu. Toutefois, depuis 2016, les retraités ont perdu 3,2 % de pouvoir d’achat grâce à la sous-indexation et 1,85 % du fait de la substitution de la CSG aux cotisations salariés (pour ceux dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 2000 euros par mois). Une nouvelle hausse de la CSG sur les retraites n’est guère envisageable à court terme.

La mesure envisagée par le gouvernement serait un passage rapide de l’âge ouvrant le droit à la retraite de 62 à 64 ans.  La génération née en 1961 aurait le droit de partir à la retraite à 62,5 ans, celle née en 1962 à 63 ans, celle née en 1963 à 63,5 ans, celle née en 1964 à 64 ans. Ainsi, de 2023 à 2028, environ 500 000 personnes supplémentaires se retrouveraient sur le marché du travail (+2 % de la population active). Cette mesure, prise à la va-vite, serait particulièrement nocive pour quatre raisons.

Elle ne tient pas compte des difficultés de beaucoup de salariés à se maintenir en emploi après 60 ans et la quasi-impossibilité de retrouver un emploi une fois au chômage ; Il n’y a actuellement que 55 % des salariés qui réussissent à partir à la retraite sans avoir connu le chômage ou une situation précaire. La hausse de l’âge minimal de départ à la retraite est particulièrement pénalisante pour les emplois pénibles, de premiers de corvée.  La baisse des dépenses de retraites serait en partie compensée par une hausse des dépenses de prestation chômage et d’assistance.

Elle interviendrait dans une période de chômage de masse : le taux de chômage est de 8,1 % au sens du BIT, mais il atteint 17,5 % si on ajoute les chômeurs découragés et le temps partiel subi.  La priorité devrait être d’employer tous ceux qui veulent travailler plutôt que d’obliger des seniors à se maintenir en emploi.

Alors que leur préoccupation des entreprises après la crise sanitaire devrait être d’embaucher des jeunes, qui sont sortis ou sortent de formation en 2020 ou 2021, elles devraient garder en activité des seniors, en moyenne mieux payés, sans que l’allongement des carrières n’ait été pensée et organisée (par la formation ou l’évolution des carrières) ; on comprend l’opposition du patronat.

Sans forte croissance de l’emploi en 2023-2028, le risque est grand de voir une hausse du chômage et de la précarité, en particulier parmi les jeunes et parmi plus de 62 ans. Or, une forte croissance de l’emploi ne fait pas partie des objectifs ou des prévisions du gouvernement, que ce soit pour le secteur public ou pour le secteur privé.

S’opposer à une hausse de l’âge de départ à la retraite en 2021 comme à une reprise de la réforme structurelle avortée en 2020 ne signifie pas que le statu quo soit souhaitable. Des mesures d’urgence devraient être prises en 2021, comme le relèvement et l’extension du minimum contributif, comme le droit à un emploi de dernier ressort, à une pension d'invalidité ou à une pension à taux plein pour les salariés âgés, qui n’ont guère de chance de retrouver un emploi dans le secteur privé. Une réflexion devrait s’engager en 2022 entre les différents régimes pour unifier et rationaliser les dispositifs familiaux. Le gouvernement devrait imposer au patronat une négociation sérieuse au niveau des branches sur les dispositifs de prise en compte de la pénibilité des emplois. Enfin, un débat social devrait arbitrer entre le niveau des cotisations et le niveau des pensions. 

Henri Sterdyniak

[1] Nous nous limitons à la projection la plus réaliste d’une croissance future de la productivité du travail de 1% par an.

[2] En fait, les personnes de plus de 65 ans avaient en 2018, un niveau de vie médian supérieur de 2 % à celui de l’ensemble de la population, mais inférieur de 3 % à celui des 30-65 ans. Les classes d’âge défavorisées sont les enfants de moins de 18 ans (niveau de vie médian inférieur de 10,7 % à la moyenne) et les jeunes adultes de 18 à 29 ans (niveau de vie inférieur de 7,9 % à la moyenne). Par ailleurs, les retraités sont plus souvent propriétaires de leur logement, mais ils supportent des primes de complémentaire santé.

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