Harmonisation de l’impôt sur les sociétés, l’important est dans les taux

L'IS est menacé par la concurrence et l'optimisation fiscale. L'accord du 5 juin met en place un certain partage des droits à taxer les firmes multinationales et un taux minimal de taxation de 15%. S'il s'agit d'un premier pas, il est très modeste et fait courir le risque d'un convergence des taux de l'IS vers ce très bas niveau.

Les firmes multinationales réussissent à échapper, en grande partie, à la taxation au titre de l’impôt sur les sociétés, en particulier dans les pays où elles ont des clients. Reprenant les travaux du programme BEPS de l’OCDE, la réunion du 5 juin du G7-Finances a abouti à un accord politique sur la base d’une attribution aux pays des clients d’un droit à taxer d’au moins 20 % des surprofits et d’un taux minimum de taxation d’au moins 15 %. Faut-il se réjouir de cet accord, alors que Joe Biden avait évoqué initialement un objectif de 21 %, alors que la part des droits à taxer redistribuée est très faible ? Un accord sur un taux de 15 % rapporterait peu à la France et à l’UE et risquerait de relancer la course vers une convergence des taux de l’IS à ce très bas niveau. La France et l’UE devraient se battre fermement pour un taux minimum d’au moins 25 %.

 Un impôt fragilisé[1]

L’impôt sur les sociétés (IS) est une composante obligée des systèmes fiscaux nationaux. La déclaration des bénéfices des entreprises permet au fisc de vérifier la cohérence de l’ensemble de leurs déclarations (TVA, cotisations sociales..). L’IS garantit que tous les éléments de la valeur ajoutée des entreprises sont taxés ; de ce point de vue, l’IS doit porter sur l’excédent brut d’exploitation (EBE) moins les amortissements et les intérêts versés (en supposant que tous ceux qui reçoivent des intérêts soient bien taxés à l’impôt sur le revenu).

L’IS peut être vu comme une taxation des actionnaires, qui s’ajoute à celle des dividendes et à celle des plus-values ; il est indispensable car les plus-values échappent souvent à la taxation (tant qu’elles ne sont pas réalisées, puis par donation ou succession[2]).

L’IS peut être vu aussi comme une taxation sur les entreprises qui, lorsqu’elles sont de très grande taille, sont autonomes par rapport à la masse de leurs actionnaires. Les firmes multinationales (FMN) accumulent des fonds très importants ; elles sont aujourd’hui très riches, plus que les États. Aussi, l’IS pourrait être rendu progressif. Un taux satisfaisant de l’IS permettrait d’utiliser une partie du profit des grandes entreprises pour des investissements socialement décidés, s’inscrivant dans la transition écologique.

Au début des années 1980, la norme du taux de l’IS se situait autour de 50 % dans de nombreux pays. La victoire de l’idéologie néo-libérale, la pression du patronat, la concurrence fiscale favorisée par la libéralisation des mouvements de capitaux ont fait que la norme est aujourd’hui de l'ordre de 25 % (Allemagne 30 % ; Japon 29,7 % ; France, 28,4 % (avec un objectif de 25 %) ; Autriche, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas, Espagne, Chine, 25 % ; États-Unis, 21 % (27,8  % en moyenne, en tenant compte de la taxation locale des États) ; Suède, 20,6  % ; Russie, 20 % ; Pologne, Royaume-Uni 19  % ; Irlande et Liechtenstein, 12,5 % ; Bulgarie, 10 % ; Hongrie, 9 % ; Malte 5 % ; Pays Baltes 0 % (sur les profits non distribués) ; Chypre 0 % (sur les dividendes) ; Iles Anglo-Normandes 0 %). Depuis la crise sanitaire, compte-tenu des besoins de financement des États, qui ont fortement soutenu les entreprises, un certain retour en arrière s’esquisse : le Royaume-Uni prévoit de revenir à 25 % en 2023 ; les États-Unis à 28 % (soit 35,8 % compte tenu des impôts locaux).

Un taux relativement bas de l’IS est acceptable quand il s’applique, dans un pays émergent ou souffrant d’handicaps géographiques, à des activités productives effectivement réalisées dans le pays ; c’est ce que l’OCDE et l’UE nomment concurrence fiscale légitime. Un taux très faible n’est pas acceptable quand il s’agit d’attirer des profits résultant d’activités non réalisées dans le pays ; c’est que l’OCDE et l’UE nomment concurrence fiscale dommageable ; elle est pratiquée par les paradis fiscaux, en particulier l’Irlande. Certains pays (Belgique, Pays-Bas) ont des taux d’imposition nominaux satisfaisants, mais permettent aux FMN d’y échapper par des montages fiscaux.

Dans une économie mondialisée, deux systèmes fiscaux sont possibles. Selon la taxation à la résidence, l’entreprise (ou le groupe) est taxée dans le pays de son siège social ; ce système n’est pas acceptable car les entreprises se déclareraient toutes dans les pays aux plus bas taux. Selon la taxation à la source, les profits sont taxés dans le pays où ils sont formés. C’est le seul principe acceptable. Il nécessite un partage du profit entre une société-mère (qui détient, en principe, les brevets), ses filiales de production et ses filiales de vente, et donc, entre le pays siège, les pays de production et les pays de consommation. Théoriquement, ce partage doit se faire selon le principe du juste prix (dit de la « pleine concurrence ») : les prix de transfert pour les produits intermédiaires ou les prestations de service à l’intérieur du groupe doivent être égaux aux prix qui seraient pratiqués entre des entreprises indépendantes, mais ces prix n’existent pas toujours, en particulier pour les redevances ; ils ne sont pas justes s’ils reflètent les rapports de force entre pays comme les bas coûts de production dans les pays à bas -salaires.

Les firmes multinationales (FMN) pratiquent l’optimisation fiscale en localisant leurs profits dans les paradis fiscaux, en jouant des prix de transfert, en utilisant des régimes préférentiels pour les redevances de brevets, en déclarant des prestations fournies par des filiales situées dans les paradis fiscaux, en endettant à taux d’intérêt élevés les filiales situées dans les pays à fort taux d’IS, en tirant partie des incohérences entre les législations nationales. Elles peuvent ainsi ne payer que très peu d’IS, ce qui leur fournit un avantage concurrentiel sur les entreprises nationales. Certains pays (Irlande, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas) favorisent ces pratiques, en accordant des traitements privilégiés à certaines opérations des grands groupes (les rescrits souvent secrets). De même, les conventions fiscales internationales peuvent contenir des avantages dérogatoires pour certains pays (les Émirats arabes unis pour la France, par exemple).

Le principe de l’imposition à la source est que les filiales peuvent transférer des redevances à leur société mère, l’IS étant payé par la société mère, et que la société mère ne paie pas d’IS sur les profits transférés par une filiale après avoir payé l’IS. Les conventions internationales permettent d’éviter la double taxation. Ainsi, les FMN ont intérêt à avoir des filiales dans des pays à très faible taux d’imposition pour y faire transiter leurs profits.

Par contre, si une entreprise située dans un pays A exporte dans un pays B sans y avoir une filiale ou un établissement stable, l’IS est dû dans le pays A. Les entreprises opérant sur Internet sont ainsi les mieux placées pour pratiquer l’optimisation fiscale. Elles se déclarent dans un pays à faible taux d’imposition et y établissent des factures pour leurs clients dans les pays de consommation sans y avoir d’établissements stables.

Selon Vicard (2019)[3], les pertes d’IS pour la France dues à l’optimisation des entreprises multinationales représentaient 14 milliards en 2015 (0,6 % du PIB) mais l’étude ne prend pas en compte les entreprises Internet.

 Quelle harmonisation ?

L’harmonisation de l’IS pose deux questions liées. La première est celle du partage du droit à taxer le profit d’une FMN entre les différents pays où elle a des activités. Si une entreprise a son siège dans un pays A, des actionnaires dans le pays B, produit dans un pays C, détient des brevets dans un pays D et exporte dans des pays E, comment partager le droit à taxer ? La deuxième est celle du taux de l’IS. C’est la disparité des taux de l’IS qui rend rentables pour les FMN les pratiques d’optimisation fiscale. Un accord sur un taux uniforme rendrait moins importante la question de la répartition des droits à taxer. La première difficulté est donc de lever le verrou des pays spécialisés dans le dumping fiscal (Irlande, Pays-Bas, Belgique, Malte, Chypre, dépendances du Royaume-Uni). La deuxième est de définir ce taux uniforme, entre 12,5 % (taux proposé initialement par l’UE sous prétexte d’amadouer l’Irlande, mais ce serait renoncer à taxer sérieusement les FMN), 15 % (un compromis à un bas niveau), 21% (le taux proposé par Joe Biden), 25 % (le taux moyen actuel), 50 % (pour financer une politique ambitieuse d’investissements verts).

L’harmonisation de l’IS se heurte au principe de la souveraineté nationale : chaque pays a le droit de fixer ses impôts directs, tant pour l’assiette que pour les taux. L’accord sur l’assiette ne va pas de soi : faut-il permettre des dispositifs incitatifs à l’emploi, à la R&D ? des mécanismes de reports en avant et en arrière ? faut-il mettre en place des limitations à la déduction des intérêts ? faut-il harmoniser l’IS pour les seules firmes multinationales (qui auraient un traitement différent des autres entreprises) ou pour toutes les entreprises ? Au niveau de l’UE, le projet s’inscrit dans une marche vers la perte d’autonomie fiscale des États membres, ce que l’on peut juger satisfaisant ou dangereux.

En France comme dans tous les pays, les FMN nationales sont vent debout contre ces projets. La France est à la fois un pays de résidence de FMN (en particulier dans le luxe et le commerce de matières premières en provenant d’Afrique) qui craignent d’être imposées plus fortement dans les pays où elles vendent ou produisent (ce qui, selon elles, ferait perdre des recettes fiscales à la France) et un pays source de profits pour des FMN (comme les entreprises Internet) qui ne paient pas assez d’impôts en France. De nouvelles règles fiscales pourraient permettre aux pays pauvres ou émergents de taxer plus fortement les FMN, ayant leur siège social en France, qui y extraient des matières premières, qui y produisent ou qui y vendent. Le gouvernement français, comme celui des autres pays, devrait résister aux pressions des FMN et privilégier la mise en place d’un système satisfaisant de fiscalité internationale plutôt que les intérêts des FMN françaises ou ses rentrées fiscale ; ce n’est guère le cas actuellement.

 Les propositions pragmatiques

Depuis plus de 25 ans, l’UE et l’OCDE se sont lancées dans la lutte contre la concurrence fiscale dommageable, en demandant aux pays de mettre fin aux divers dispositifs permettant les transferts de profit : code de bonne conduite européen de décembre 1997, les 15 actions du projet BEPS (Base erosion and profit shifting, érosion de la base d'imposition et transfert de bénéfices) de l’OCDE/G20 de 2012, directive ATAP de 2017. Plus récemment, l’UE a attaqué certains rescrits fiscaux au nom de la lutte contre les aides d’État (certaines de ces procédures, dont la plus emblématique contre Apple, ont été annulées par la Cour de justice de l’Union européenne). Par contre, elle tolère les fortes disparités de taux de l’IS.

Pour aller plus loin, les pays de l’OCDE pourraient imposer aux entreprises Internet d’avoir des « établissements stables » dans les pays où elles ont une activité importante, des filiales qui établiraient les factures pour les résidents de ces pays. Ils pourraient dresser une liste fiable des paradis fiscaux, interdire à leurs entreprises et banques d’y localiser des activités, réserver les conventions fiscales internationales aux pays ayant un taux minimum de taxation (25 % plutôt que 12,5 %), taxer donc les flux entrants et sortants depuis ou vers les pays à bas taux d’IS. Une telle stratégie demande une forte volonté politique des questions puisque les pays fiscaux et les pays d’origine des FMN se défendraient, comme l’ont illustrées les mesures de hausses des droits de douane mises en œuvre par les États-Unis à la suite de la taxe de 3 % instaurée par la France sur le chiffre d’affaires des entreprises numériques.

 Les propositions de la Commission européenne

La Commission européenne avait proposé une Assiette commune pour l’imposition des sociétés (ACIS) qui s’appliquerait obligatoirement à toutes les entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse 750 millions d’euros (et sur option pour les autres). L’assiette serait l’EBE nette moins les charges d’intérêts. Les intérêts pris en compte seraient plafonnés ; les dépenses de R&D seraient subventionnées. Pour lutter contre le biais favorable à la dette en raison de la déductibilité des intérêts, la Commission propose une déduction d’intérêts notionnels sur les augmentations de fonds propres (au taux moyen des obligations publiques à 10 ans, augmenté de 2 points) ; cette déduction ne se pratique dans aucun pays de l’UE, sauf en Belgique ; elle réduirait à terme les recettes de l’IS et n’est pas conforme aux principes de l’IS comme taxation des actionnaires.

Le 19 mai 2021, la Commission a abandonné ces projets pour se rallier au projet de l’OCDE, dont elle a présenté un programme d’application sous le nom de « Business in Europe: Framework for Income Taxation » (or BEFIT). Cependant, malgré l’opposition de plusieurs pays membres, dont l’Allemagne et la France, elle maintient son projet de déduction d’une charge d’intérêts notionnels sur les fonds propres levés sous le nom de  Debt Equity Bias Reduction Allowance (DEBRA).

La Commission proposait d’aller ensuite vers une Assiette commune consolidée pour l’imposition des sociétés (ACCIS). Les grandes entreprises déclareraient leur profit global dans leur pays de résidence (ou de direction effective), ce qui éliminerait la question des prix de transferts et des transferts de profit. Ce profit serait réparti entre les pays où l’entreprise a des activités selon trois critères non manipulables (travail (mesuré moitié par les effectifs, moitié par la masse salariale), immobilisations matérielles, ventes). Chaque pays aurait alors le droit de taxer sa part de profit à son taux national. Ce projet mettrait fin à la concurrence fiscale déloyale, mais autoriserait la concurrence fiscale dite légitime. Il mettrait fin aux avantages de compétitivité des FMN par rapport aux entreprises nationales. Il posait cependant plusieurs problèmes : la FMN ne ferait plus de déclarations dans ses pays d’activité ; le contrôle dépend du seul fisc du pays de résidence, de sorte qu’il faudrait soit inciter les FMN à se déclarer dans leur pays d’origine, en leur interdisant de le faire dans un paradis réglementaire, soit créer un fisc européen  ; les frontières de l’entreprise devraient être clairement définies ; les critères de répartition ne prennent pas en compte les immobilisations immatérielles ou financières, ce qui se heurterait à des pays comme l’Irlande, mais les prendre en compte serait une source d’optimisation ; ces critères différent fortement de la répartition de la base taxable pour les entreprises exportatrices normales (qui repose essentiellement sur la production).

 Le projet de taxation unitaire

Le projet de taxation unitaire est porté par plusieurs ONG (dont Attac). Il s’agit d’un projet ACCIS à l’échelle mondiale, une taxation des FMN dans le pays source, avec répartition de l’assiette taxable entre les pays, selon les mêmes critères non manipulables. Il a les mêmes avantages et pose les mêmes problèmes que l’ACCIS. Toutefois, un pays (ou un groupe de pays) pourrait, de façon autonome, faire le calcul du profit taxable pour les multinationales opérant sur son sol et leur réclamer les impôts ainsi déterminés ; ce serait contraire aux conventions internationales, pourrait être mis en cause par les tribunaux nationaux ou internationaux, pourrait donner lieu à des mesures de représailles, mais aurait le mérite de mettre en évidence les FMN qui ne paient pas une juste part d’impôt dans les pays où elles ont des clients et de servir de base pour une renégociation de leurs pratiques fiscales (leur imposer d’avoir un établissement stable, contrôler la légitimité des redevances que leurs filiales prétendent devoir verser à une entité du groupe installée en Irlande ou dans un autre pays à bas taux d’imposition).

 Le projet de l’OCDE/G20

À l’initiative du G20, l’OCDE a lancé, en 2015, un programme de négociations BEPS, qui regroupe plus de 135 pays (dont beaucoup n’appartiennent pas à l’OCDE). Les négociations sur l’harmonisation de l’IS ont aboutit à un projet, qui a été ratifié par le G7-Finances, le 5 juin 2021, par le G20-Finances le 10 juillet, mais qui doit encore l’être par le G20. Il comporte deux piliers (qui ne concernent que les FMN de chiffre d’affaires supérieur à 750 millions de dollars).

Selon le pilier 1, le droit à taxer le profit d’une FMN ayant une activité numérique (ou, de façon plus générale, le profit des grandes entreprises ayant essentiellement comme clients des consommateurs dans des pays tiers où ils n’ont pas de présence physique) sera partagé entre le pays de résidence et les pays des consommateurs. Ainsi, le profit d’une FMN serait partagé entre un profit normal (évalué à un taux de marge de 10 %) et un profit résiduel A, dont une certaine proportion, de 20 % à 30 %, selon l’état actuel du projet, serait attribué aux pays des consommateurs, qui pourront le taxer au taux en vigueur chez eux. Toutefois, sera soustrait au montant attribué à chaque pays, les profits déjà taxés par le pays des consommateurs, dit montant B.

En contrepartie de la mise en place du Pilier 1, les pays (France, Royaume-Uni) se sont engagés à supprimer toutes les taxes spécifiques qu’ils avaient mises en place sur les entreprises Internet. Le pilier 1 est moins intéressant pour les pays consommateurs, et surtout pour les pays de production, que la taxation unitaire, puisque le pays source ne doit transférer que 20 % du surprofit aux seuls pays consommateurs. Les pays consommateurs devaient donc continuer à se battre pour imposer aux FMN l’instauration d’établissements stables.

Selon le pilier 2, serait instauré un taux minimum de taxation, pour chaque opération d’une FMN dans un pays donné, de sorte que le pays de résidence d’une FMN sera en droit de prélever un supplément d’imposition sur les profits de l’entreprise qui auront été taxés à un taux inférieur dans le pays où elles ont été déclarées. Ainsi, si le taux minimum est fixé à 21 %, le fisc américain aurait le droit de taxer à 8,5 % le profit d’une entreprise américaine taxé à 12,5% en Irlande. Le gain de l’entreprise américaine à déclarer des profits en Irlande disparaitrait (puisque, aux États-Unis, les profits déclarés réalisés à l’étranger sont taxés à 21 %). De même, un pays serait en droit de taxer les transferts en direction d’un pays qui n’appliquerait pas ce taux minimum. Ainsi, la France pourrait taxer à 8,5 % les redevances versées à une entreprise taxée en Irlande, si l’Irlande reste à son taux de 12,5%. Dans les deux cas, la concurrence dommageable effectuée par l’Irlande disparaitrait, de sorte que l’Irlande devrait se résigner à remonter son taux d’imposition à 21 %. Notons que l’accord ne permet pas à un pays émergent de conserver un taux plus faible pour attirer des activités productives.

L’intérêt du pilier 2 dépend fortement du niveau du taux minimum que l’accord décidera. Il est très faible si ce taux est de 12,5 %, limité s’il est de 15 % ou même de 21 %. Le fait est que la négociation n’a abouti aujourd’hui qu’à un taux minimum de 15 %. On comprendrait mal que les FMN ne soient imposées qu’à 15 % quand les entreprises nationales sont imposées à 25 % et les ménages les plus riches peuvent l’être à des taux supérieurs à 45 %. Le risque est grand que le taux minimum de 15 % devienne la norme pour les taux nationaux.  C’est donc un compromis dangereux. Un taux de 25 % aurait été plus satisfaisant pour la France et pour la plupart des pays ; c’est le taux nécessaire pour la France pour que l’optimisation fiscale perde son intérêt pour les FMN françaises.

La définition et la mise en place de ces deux piliers sont très compliquées ; elles se heurtent à des obstacles techniques (la prise en compte des spécificités nationales de l’IS, des crédits d’impôt, des reports en avant et en arrière, etc.). Elles se heurtent surtout à des obstacles politiques : la marge des profits normaux, la proportion des profits redistribuables dans le pilier 1 détermine le partage du produit de l’impôt entre les pays de résidence des FMN et les pays des consommateurs ; plus le montant du taux minimum du piler 2 est haut, plus les paradis fiscaux seront affectés, mais aussi les FMN, qui font campagne pour un taux bas. Dans l’UE, l’Irlande menace de mettre son véto à tout taux supérieur à 12,5 % ; il faudrait ne pas en tenir compte. Le risque est grand qu’au contraire, les pays membres (dont la France) utilisent l’Irlande comme prétexte pour ne pas mettre en place un taux satisfaisant.

L'accord n'aboutit pas à un système cohérent et unifié. Le pilier 1 repose sur un partage du droit à taxer les profits arbitraires entre pays de résidence et pays sources (qui cependant pourraient essayer de taxer les profits effectivement réalisés chez eux en imposant aux firmes Internet d'avoir de facturer à partir d'établissements stables). Le pilier 2 instaure un taux de référence de 15% ;  ce taux pourra, en principe, être mis en place par le pays de résidence  (pour les filiales de ses FMN) ou le pays source (pour les transferts de profits des entreprises opérant chez lui, mais il est bien inférieur aux taux en vigueur dans la plupart des pays avancées ;

Selon l’étude de l’EU Tax Observatory (2021), la mise en application du pilier 2, avec un taux de 12,5 % rapporterait un supplément d’impôt de 1,9 milliard d’euros à la France (et 30,5 aux États-Unis), un taux de 15 % rapporterait 4,2 milliards à la France (et 36,5 aux États-Unis), un taux de 25% rapporterait 26 milliards à la France (et 165 aux États-Unis). Cependant, l’étude ne tient pas compte du pilier 1. Selon Gabriel Zucman, un des co-auteurs de l’étude, un groupe de pays pourrait mettre en place le pilier 2 avant même un accord mondial :  instaurer un supplément de taxation  pout que soit taxés à  25% par exemple les profits des filiales de ses FMN réalisés dans les pays n'appartenant pas au groupe et les transferts de profits des entreprises  opérant dans le pays vers des pays n'appartenant pas au groupe vers des pays. Il faudrait assumer d'ouvrir avec les pays extérieurs au groupe.  

La réunion du 5 juin du G7-Finances a abouti à un accord politique sur la base d’un taux de partage des profits compris entre  20 % et 30%  d’un taux minimum de taxation d’au moins 15 %. Un taux minimum de 15 % rapporterait peu à la France et à l’UE et risquerait de relancer la course vers une convergence des taux de l’IS à ce très bas niveau. Aussi, la France et l’UE devraient se battre fermement pour un taux minimum d’au moins 25 % ; ceci suppose qu’elles résistent aux pressions des FMN.

Henri Sterdyniak

[1] Voir Henri Sterdyniak (2018) : « L’impôt sur les sociétés peut-il survivre à la mondialisation et à l’intégration européenne ? »,  Revue de l'OFCE, n°158.

[2] La taxation des plus-values latentes au moment des mutations à titre gratuit devrait faire partie de la réforme de l’impôt sur les successions.

[3] Vincent Vicard (2019) : « L’évitement fiscal des multinationales en France : combien et où ? », La Lettre du Cepii, Juin.

 

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