Corseter les dépenses publiques ?

Alors que la crise sanitaire a montré la nécessité d'une politique budgétaire réactive, la proposition de loi organique déposé par Laurent Saint-Martin et Éric Woerth, soutenue par le gouvernement, vise à imposer un corset à l'évolution des dépenses publiques, à utiliser la dette comme épouvantail, à renforcer le poids de la Cour des comptes. Une analyse de Christophe Ramaux et Henri Sterdyniak.

La crise sanitaire a montré, s’il en était encore besoin, que les États, loin d’être obsolètes, pouvaient beaucoup. Elle a montré la nécessité de la politique budgétaire, sa capacité à agir quand elle n’est pas paralysée par des contraintes arbitraires. En France, comme dans la plupart des pays avancés, les finances publiques ont pris en charge une grande partie de la chute du PIB[1], évitant l’explosion du chômage et les faillites en chaîne des entreprises. Les taux d’intérêt sont restés négatifs pour les échéances inférieures à 10 ans et très faibles pour les échéances supérieures. A l'avenir, les nécessités de la transition écologique imposeront une forte hausse des investissements publics.

Les règles budgétaires européennes ont été suspendues en 2020, 2021 et 2022. Les leçons des désastreuses politiques d’austérité menées dans l’UE de 2011 à 2015 semblaient avoir été tirées. Cependant, les technocratie européennes et nationales s’inquiètent des libertés ainsi données aux politiques budgétaires et veulent refermer rapidement cet épisode, réintroduire des règles pour justifier des politiques d’austérité.

C’est dans ce contexte qu’il faut lire la proposition de loi organique déposée le 4 mai 2021 par Laurent Saint-Martin (député de La République en Marche, issu de l’aile sociale-libérale du Parti socialiste) et Éric Woerth (figure tutélaire de la droite néolibérale, ancien ministre du Budget et député Les Républicains). Cette proposition, adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture en juillet, vise à moderniser la LOLF (Loi organique relative à la loi de finances) qui depuis son vote en 2000 encadre la discussion et le vote des lois de finances. Elle est soutenue par le gouvernement (qui a engagé la procédure accélérée sur ce texte). Elle reprend des préconisations du rapport Arthuis et de la Cour des comptes, donc de la technocratie financière. Les réformes proposées dans ce texte ont été reprises dans le « Plan national de relance et de résilience » que la France a soumis à la Commission européenne pour obtenir les fonds du Plan de relance européen.

Comme toujours, c’est au nom de la « modernisation », de la « simplification », de la « transparence » que sont prises des mesures qui ont en fait un tout autre objectif : l’austérité budgétaire, afin de confier demain au secteur privé ce qui relève aujourd’hui de la puissance publique.

L’austérité redoublée en matière de dépenses publiques

La proposition de loi vise à limiter les dépenses publiques en obligeant le gouvernement et le parlement à s’imposer des contraintes conformes à l’idéologie de la réduction des dépenses publiques. Ainsi, serait adoptée en début de quinquennat une loi pluriannuelle qui déterminerait pour les cinq années suivantes le montant maximal des dépenses à ne pas dépasser. Le gouvernement et le parlement seraient ainsi menottés pour tout le quinquennat.

Cette règle, déjà maintes fois mise sur le tapis se heurte au principe de l’annualité budgétaire, qui figure dans la Constitution, telle qu’interprétée par le Conseil Constitutionnel, principe qui préserve le droit du parlement à voter librement, chaque année, les dépenses et les recettes. C’est pourquoi Bruno Le Maire, l’actuel ministre de l’Économie et des finances, tout en soutenant la proposition de loi, souhaite aller encore plus loin en inscrivant dans la Constitution l’obligation d’une limitation en début du quinquennat de l’évolution des dépenses publiques durant cinq ans, reprenant les préconisations du Rapport Arthuis (voir notre critique, « Le rapport Arthuis, non rien.. ») et anticipant la réforme du Pacte de Stabilité préconisé par la Commission.

Le premier paragraphe de l’article 1 rappelle : « Dans le respect de l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques prévu à l’article 34 de la Constitution, la loi de programmation des finances publiques (LPFP) fixe l’objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012 ». Si cette déclaration n’est pas une nouvelle, elle n’en n’est pas moins contestable. L’objectif d’équilibre des comptes publics n’a pas de justification économique. En effet, selon la véritable « règle d’or des finances publiques », les dépenses d’investissement peuvent être financées par l’endettement public (ce qui permet un déficit de l’ordre de 2,5% du PIB). Un déficit nul n’est pas nécessaire pour stabiliser la dette, un déficit égal au produit du taux de croissance (nominal) et de la dette le permettant (soit, par exemple, un déficit de 3% du PIB pour stabiliser une dette publique de 100 % du PIB si la croissance en valeur est de 3 % l’an).  

La politique budgétaire doit pouvoir jouer un rôle contra-cyclique. Il est contradictoire d’écrire que la LPFP fixe l’objectif de moyen terme des finances publiques tout en lui imposant d’être entièrement déterminée par l’article 3 du TSCG qui le définit comme un déficit structurel inférieur à 0,5% du PIB. D’autant que, depuis 2012, cet objectif n’est jamais atteint du moins pour la France et que tous les pays européens s’en écartent fortement en 2020-2021, de sorte que la notion même d’objectif de moyen terme n’a guère de sens.

L’innovation de l’article 1 est de spécifier que la LPFP devra comporter « un objectif de croissance de la dépense des administrations publiques exprimé en volume et un objectif de dépenses des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale exprimé en milliards d’euros courants ». L’objectif de croissance des dépenses en volume sera décliné par sous-secteurs des administrations, donc pour les collectivités locales comme pour les administrations de Sécurité sociale. Le but de cet ajout est clairement annoncé : « Ces nouvelles normes ont vocation à renforcer le contrôle de la dépense publique afin d’en freiner la progression ». 

A nouveau, les dépenses publiques sont présentées comme étant foncièrement nuisibles. On est aux antipodes de ce que devraient assumer des responsables en charge de l’intérêt général : mener un travail de pédagogie auprès des citoyens afin de conforter l’utilité de la dépense publique. En effet, celle-ci n’est pas un puits sans fond. Tous les prélèvements ont leur contrepartie en services publics indispensables (santé, enseignement, etc., qui ne représentent au demeurant qu’un tiers de la dépense publique) et, plus encore en prestations et transferts sociaux (retraite, prestations familiales, allocations chômage, etc.). Ces dépenses soutiennent massivement le revenu des ménages et partant leur consommation et l’activité des entreprises privées. Précieuses aujourd’hui pour faire face à la crise sanitaire, les dépenses publiques seront aussi indispensables demain pour la transition écologique.

La norme ainsi introduite peut sembler plus souple que celle envisagée au niveau européen puisqu’elle n’impose pas que la croissance des dépenses publiques soit inférieure à celle du PIB potentiel [2] ni qu’elle permette que la dette publique converge à marche forcée vers 60 % du PIB. Par contre, elle ne prévoit pas que le gouvernement puisse augmenter les dépenses publiques permanentes en accompagnant cette hausse d’un même montant de recettes publiques permanentes.

La proposition vise clairement à empêcher que la réduction des déficits passe par des hausses d’impôts, qui pourraient porter sur les riches et les entreprises (comme cela a été fait au début du quinquennat de François Hollande en 2012-2013, même si celui-ci l’a accompagné d’une politique d’austérité qui a étouffé la reprise). C’est pourquoi le projet est maintenant d’introduire une norme portant plus spécifiquement sur les dépenses publiques.

Notons que les gouvernements Macron ont diminué de 54 milliards (2,2 % du PIB) les recettes publiques permanentes[3], ce qui s’inscrit dans le cadre de la stratégie néo-libérale habituelle : réduire les recettes publiques pour contraindre à réduire les dépenses publiques.

On peut juger qu’il est souhaitable, pour la clarté du débat démocratique, que les partis politiques indiquent dans leur programme électoral l’ensemble des mesures budgétaires qu’ils envisagent de prendre, mais cela doit porter sur les dépenses et sur les recettes. Et si ce programme est repris par le nouveau gouvernement, il ne peut pas être contraignant. Le gouvernement et le Parlement doivent pouvoir changer d’orientation, afin notamment de tenir compte des évolutions économiques ou sociales.

La Constitution, son interprétation par le Conseil Constitutionnel, et la LOLF comportent fort heureusement le principe d’annualité budgétaire, de sorte que la norme de dépenses publiques prévue par la proposition de loi ne sera de fait qu’indicative. Mais un signal clair est envoyé.

Par ailleurs, l’article 1 prévoit que le débat sur les orientations pluriannuelles aura lieu dorénavant en avril, au moment de la transmission du Programme de Stabilité à la Commission européenne, afin que ces orientations soient évaluées « au regard des engagements européens de la France ». Il s’agit ici de cadrer le débat parlementaire par les règles et orientations européennes. Mais est-il légitime que celles-ci soient plus importantes que les priorités issues de la délibération démocratique, que les choix politiques et sociaux souverains, que les besoins de l’équilibre macroéconomique et du plein-emploi, que la transition écologique ?  

Le spectre de la dette : toujours et encore

Selon l’article 9, « Le Gouvernement présente, avant le début de la session ordinaire, un rapport analysant la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette de l’ensemble des administrations publiques et de leurs sous‑secteurs ». L’objectif est clairement d’agiter la peur de la dette publique en amont de la discussion de la loi de finances à l’automne. Pourquoi cette obsession de la dette, alors que son coût pour les finances publiques baisse (les intérêts sont passés de 3 % du PIB au milieu des années 1990 à moins de la moitié aujourd’hui) ? Pourquoi ne pas plutôt ouvrir le débat parlementaire par un examen de la situation macroéconomique, de la situation des services publics, des inégalités sociales, des investissements à réaliser pour la transition écologique ?

Faut-il rappeler que l’État français s’endette à un taux nul, que la croissance de la dette a été nécessaire pour la stabilisation économique, en particulier en 2020-2021, qu’elle est en France similaire à celle de la majorité des pays avancés ? La notion de soutenabilité de la dette publique est particulièrement floue : une dette publique qui vise à soutenir une activité défaillante, dans un contexte de taux d’intérêt nuls et de soutien de la Banque centrale, est toujours soutenable, d’autant plus que les mesures de soutien peuvent être annulées en cas de meilleure situation économique. Pourquoi ne pas exiger plutôt un programme visant à soustraire la dette publique aux marchés financiers en la faisant détenir par les épargnants français ?

Dans Le Monde de ce 1er Août, Alain Lambert et Didier Migaud, à l’origine de la LOLF, se félicitent : « La LOLF contient les outils pour une gestion saine des finances publiques afin de réduire progressivement notre dette ». Faut-il rappeler que la dette publique française représentait 59 % du PIB en 2000, année de l’adoption de la LOLF et 98 % en 2019 (avant la crise sanitaire), 116 % en 2020 ? La question de la dette publique n’est pas une question d’organisation du travail parlementaire. La dette publique est rendue nécessaire par les déséquilibres engendrés par le capitalisme financier mondialisé. En imposant l’austérité salariale, celui-ci comprime la consommation et en conséquence l’investissement. Il s’agit d’un régime intrinsèquement récessif compensé par le creusement des dettes à la fois privées et publiques. Ces dettes sont simultanément alimentées par l’excès d’épargne (qui se traduit aussi par le très faible niveau des taux d’intérêt) engendré par le creusement des inégalités de revenu et par le niveau excessif des profits.

Pour conforter l’article 1, l’article 9 bis impose que le Rapport économique, social et financier associé à la loi de finances présente « les écarts cumulés entre, d’une part, les prévisions en milliards d’euros courants des dépenses des administrations publiques qui figurent dans la LPFP et, d’autre part, les dépenses réalisées ou prévues au sein de la dernière loi de finances afférente à l’exercice concerné. Il précise les raisons et hypothèses expliquant ces écarts cumulés ainsi que, le cas échéant, les mesures prévues par le Gouvernement pour les réduire ». Les auteurs de la proposition insistent curieusement pour que l’écart soit dénoncé en milliards d’euros courants plutôt qu’en points de PIB, pour mieux alerter l’opinion. C’est un exercice qui sera sans grand intérêt, dès que l’inflation n’aura pas suivi pas la trajectoire prévue ou que les circonstances auront varié : il y a de nombreuses raisons pour que les dépenses publiques de 2022 ne soient pas ce que le gouvernement aurait pu anticiper en 2017

Le poids de la Cour des comptes conforté

L’article 12 est consacrée au Haut Conseil des finances publiques (HCFP). Celui-ci, créé par la loi organique du 17 décembre 2012, à la suite du TSCG (Traité sur la stabilité, la coordination, et la gouvernance) européen, est rattaché à la Cour des comptes (cela grâce à un intense lobbying de celle-ci, qui craignait la concurrence d’un organisme indépendant). Son président est le président de la Cour des comptes, qui nomme quatre autres magistrats de la Cour des comptes sur onze membres ; le HCFP ne comporte actuellement que deux économistes indépendants et deux économistes de banque, outre le directeur général de l’Insee, membre de droit ; s’y ajoute un ancien sénateur. Son rapporteur général (celui qui rédige le rapport que les membres ne peuvent qu’amender) est un magistrat de la Cour des comptes.  De sorte que le HCFP n’a aucune indépendance fonctionnelle ou intellectuelle par rapport à la Cour des comptes. De sorte qu’il n’a jamais remis en cause le cadre imposé par les instances européennes (que ce soit le calcul fallacieux du solde structurel[4], les limites de 3 % et de 60 %, l’obligation de faire un effort budgétaire d’au moins 0,5 % du PIB chaque année), critiquant au contraire le gouvernement lorsqu’il s’en écarte. La proposition de loi ne remet pas en cause son organisation. Elle précise que le HCFP ne peut pas publier d’avis dissident.

Le HCFP se prononce actuellement sur les projections macroéconomiques sous-jacentes aux lois de finances, sur la croissance potentielle retenue (sachant que celle-ci doit être conforme aux évaluations de la Commission), sur la conformité des LPFP avec « les engagements européens de la France », c’est-à-dire la convergence vers un « déficit structurel » inférieur à 0,5 % du PIB. Si le HCFP estime qu’un écart important est survenu entre la LPFP et la trajectoire effective, le gouvernement doit exposer les raisons de cet écart et mettre en œuvre un mécanisme de correction. Certes, tout cela peut être contourné. En mai 2014, lorsque le HCFP a dénoncé un écart important, le gouvernement a fait voter une nouvelle LPFP. Mais cela donne le ton, inscrit une certaine représentation de l’économie.

La proposition de loi élargit les prérogatives du HCFP. Celui-ci donnera un avis sur le rapport sur la dette publique, sur toutes les lois de programmation sectorielle et sur le respect de la nouvelle norme de dépenses publiques. Faut-il renforcer les prérogatives du HCFP, alors qu’il est sous la coupe de ce temple du dogmatisme néolibéral qu’est devenue la Cour des comptes ? 

La politique budgétaire, la crise sanitaire l’a montré, a besoin de marges de manœuvre, pour réagir aux événements conjoncturels  pour tenir compte de l’apparition de nouveaux besoins (par exemple, en matière de santé), pour financer la transition écologique et sociale. La proposition de loi portée par Laurent Saint-Martin et Éric Woerth et oublie totalement cette leçon.

 Christophe Ramaux et Henri Sterdyniak

 

[1] En France, en 2020, les finances publiques ont pris en charge 70 % de la baisse du PIB, les entreprises 14 %, les ménages et les sociétés financières 8 % chacun (calcul des auteurs).

[2] La production potentielle est définie comme le niveau de production correspondant à une utilisation normale des facteurs de production (capital, travail).  Les économistes libéraux estiment qu’elle est limitée par les rigidités structurelles de l’économie (salaire minimum, droit du travail, réglementations). En fait, ses estimations sont fragiles et variables, mais les Traités européens imposent aux pays membres de retenir celle de la Commission (voir Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak, « Doit-on encore utiliser le concept de croissance potentielle ? », Document de travail de l’OFCE, 2015).   

[3] Soit une baisse de 27,5 milliards des impôts sur les ménages (dont 5 milliards avec la réforme de l’ISF et la création du PFU, 18 milliards avec la suppression de la taxe d’habitation, 5 milliards de baisse de l’impôt sur le revenu, 5 milliards avec la défiscalisation des heures supplémentaires) et une baisse de 26,5 milliards des impôts sur les entreprises (dont 15 milliards de baisse de l’impôt sur les sociétés, 10 milliards de baisse des impôts de production, 5 milliards avec la réforme du CICE).

[4] Le solde structurel est celui qui serait enregistré si la production était égale à la production potentielle. Son estimation souffre des mêmes défauts que celle de la production potentielle (voir note 2). De plus, la Commission intègre dans le déficit structurel les mesures temporaires de politique budgétaire visant à soutenir l’économie. Les économistes libéraux surestiment le déficit structurel (et sous-estiment le déficit conjoncturel), de façon à nier la nécessité d’une politique budgétaire contracyclique et à prétendre que seules des « réformes structurelles » permettaient de réduire le déficit des finances publiques.   

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