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Billet de blog 13 juin 2017

Financer les prestations chômage par de la CSG, une réforme sans légitimité

Henri Sterdyniak, membre du collectif d'animation des Économistes atterrés, explique pourquoi diminuer les cotisations chômage et maladie des salariés en contrepartie d'une hausse de la CSG serait une très mauvaise réforme, défavorable aux salariés.

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L’assurance chômage est régie selon les principes de l’assurance sociale. Chaque salarié a droit à des prestations (l’ARE, Allocation d’aide au Retour à l’Emploi) qui dépendent, pour leur montant comme pour leur durée, des cotisations que lui et son entreprise ont versées. Actuellement, les cotisations employeurs représentent 4 % du salaire brut ; les cotisations salariés en représentent 2,4%. Seuls, les salariés ayant cotisé (un certain temps et dans certaines conditions) ont droit à des prestations chômage définies par accord contractuel entre « partenaires sociaux », gérant l’UNEDIC. Le principe des assurances sociales est que le lien entre les cotisations et les droits n’est pas strict, n’est pas défini par des règles actuarielles, mais est social, comportant une forte composante de solidarité entre les salariés. Ainsi, les cotisations ne dépendent pas du risque de chômage ; ainsi, le taux de remplacement des cadres est plus faible que celui des salariés au SMIC. Les prestations chômage constituent du salaire socialisé. La même problématique s’applique pour les 0,75 point de cotisations maladie qui financent les indemnités maladie et maternité de remplacement

Comme l’assurance chômage couvre des pertes d’emploi involontaires, elle ne couvre pas en principe les salariés démissionnaires. Toutefois, l’assurance s’applique pour des démissions jugées légitimes (comme suivi du conjoint ou harcèlement au travail) et le salarié démissionnaire peut demander un réexamen de ses droits après 4 mois. Par ailleurs, la rupture conventionnelle entraîne déjà l’ouverture des droits aux prestations chômage. Emmanuel Macron propose d’ouvrir plus largement le droit à l’ARE aux salariés démissionnaires ce qui ne pose pas problème, sauf que ce droit ne serait donné qu’une fois tous les 5 ans, au lieu de dépendre du motif de la démission.

Une autre réforme envisagée par Emmanuel Macron serait d’ouvrir le droit à l’ARE aux non-salariés, mais cela supposerait qu’ils cotisent pour 4+2,4=6,4% d’une base de leur revenu équivalente au salaire brut, base qui permettrait de calculer leurs droits à l’ARE. Comme le salaire net représente environ 70% du salaire brut, ils devraient cotiser pour environ 4,5% de leur revenu d’activité. Cela ne pose aucun problème a priori, mais les non-salariés accepteront-ils une telle cotisation ? On pourrait certes mettre en place une cotisation plus faible qui leur ouvrirait des droits plus limités (soit en niveau de revenu couvert, soit en taux de remplacement), dans une caisse autonome. Par contre, ils ne peuvent avoir des droits équivalents à ceux des salariés sans cotisations équivalentes aux leurs. D’autant que pour les non-salariés, le chômage est difficile à définir en raison de la possible discontinuité (ou saisonnalité) de leur activité. S’agit-il de compenser la perte de revenu d’activité ou la cessation d’activité ?

En fait, le projet porté par Emmanuel Macron consisterait surtout à remplacer les cotisations chômage (et maladie) des salariés, soit 3,15 points par 1,7 point de CSG. Cela pose de nombreux problèmes :

  • Les allocations chômage seraient financées par un impôt qui serait payé par des retraités et des titulaires de revenu du capital. Elles perdraient leur statut de salaire différé, de salaire socialisé. Cela justifierait qu’elles ne soient plus gérées de façon paritaire par les syndicats de salariés et d’employeurs, mais par l’Etat. Une prestation financée par l’impôt doit être une prestation universelle ou une prestation d’assistance. Avec cette réforme du financement, la porte serait ouverte pour que les allocations chômage deviennent des prestations universelles d’un montant uniforme, au détriment des salariés de salaire moyen qui se détourneraient du système de protection sociale qui ne les protégerait plus de façon satisfaisante.
  • Les retraités et aussi les chômeurs (du moins ceux qui paient actuellement la CSG, donc de revenu mensuel supérieur à 1200 euros) subiraient une perte de pouvoir d’achat de 1,85% tandis que les salariés profiteraient d’une hausse de 1,8%, soit une baisse immédiate du taux de remplacement des retraites de l’ordre de 2,5 points. Cela alors que les réformes en cours devrait se traduire par une baisse continuelle du taux de remplacement et que les retraités ne bénéficient pas de hausse de pouvoir d’achat quelle que soit l’évolution des salaires. Cette baisse ne s’inscrirait pas dans la nécessaire réflexion sur l’évolution du niveau relatif des retraites. Elle fragiliserait la garantie de pouvoir d’achat dont devraient bénéficier les retraités et les futurs retraités.
  • Les ménages titulaires de revenus du capital financier ne seraient pas touchés pour la plupart puisque le programme d’Emmanuel Macron prévoit une taxation uniforme à 30% de ces revenus[1].
  • Les fonctionnaires et les salariés du secteur public ne paient pas actuellement de cotisations maladie et chômage ; ils paient une contribution de solidarité de 1%. La réforme se traduirait pour eux par une baisse de 1,7% de leur revenu brut, sauf si leur contribution de solidarité était supprimée. Certes, le gouvernement a fait courir le bruit qu’ils bénéficieraient eux aussi d’une hausse de revenu équivalente à ceux du secteur privé, mais on ne voit pas par quel biais. Par ailleurs, les salariés du secteur public n’ont pas droit à l’assurance chômage. Cela deviendra injustifiable s’ils la financent par de la CSG. Mais il faudrait alors que les employeurs publics paient des cotisations employeurs.
  • Les non-salariés paieraient certes de la CSG, mais a priori pas de cotisations, donc leurs droits ne seraient pas calculables contrairement à ceux des salariés. S’il en est ainsi, le système ne serait pas gérable (sauf, là encore, si la prestation devient universelle). La réforme ne peut s’appliquer que si les non-salariés paient en plus de la CSG l’équivalent des cotisations chômage employeurs (soit 2,8% de leur revenu d’activité), cela permettra de leur ouvrir des droits ; mais c’est contradictoire avec le discours d’Emmanuel Macron qui prétend que les non-salariés seraient gagnants dans l’opération tout comme les salariés. En toute logique, ils devraient perdre 4,5% de pouvoir d’achat (2,8 points de cotisations employeurs et 1,7 points de CSG). Ce point est oublié dans la communication du gouvernement.
  • Si la prestation chômage devient universelle, ouverte à tous les actifs sans conditions de cotisations, rien ne justifiera plus qu’elle soit financée en grande partie par des cotisations employeurs ne portant que sur les salaires.

Donc, la proposition de Macron n’a aucune légitimité. Elargir l’assurance chômage telle qu’elle est, avec des droits dépendants des cotisations, nécessite qu’elle reste essentiellement financée par des cotisations assises sur les revenus d’activité (même si l’Etat et donc l’impôt pourrait prendre en charge une plus grande part des frais de fonctionnement de Pôle emploi et des dépenses de formation[2]). Transformer les prestations chômage en une prestation universelle suppose de supprimer les cotisations chômage employeurs. Les salariés seraient ainsi beaucoup moins bien couverts. En tout état de cause, on ne peut avoir une prestation financée pour partie par la CSG, assisse sur tous les revenus des ménages, pour partie par des cotisations employeurs assises sur les seuls salaires du privé, prestation à laquelle auraient droit les salariés du privé selon les cotisations versées par leurs employeurs et les non-salariés (de manière non encore définie) et pas les salariés du public.

Contrairement à l’apparence, la mesure n’est pas favorable aux salariés puisque tant leur droit à l’assurance chômage que leur taux de remplacement à la retraite seraient fragilisés. Il y a une différence fondamentale entre une cotisation qui fait partie du salaire socialisé et ouvre des droits salariaux que les syndicats ont toute légitimité pour cogérer et un impôt (même si celui-ci finance une prestation).

L’Unedic n’étant plus financée par des cotisations salariés, sa gestion paritaire n’aurait plus de justification. Les syndicats de salariés n’auraient plus leur mot à dire. Les décisions pourraient être prises par le patronat et par l’Etat. Ainsi, la réforme remet en cause le principe même de l’assurance chômage. Elle risque d’aboutir à remplacer une prestation d’assurances sociales, droit des salariés ayant cotisé, assurant un taux de remplacement relativement satisfaisant à la grande masse des salariés, par une prestation uniforme, de faible montant ; elle commence à détricoter les protections sociales dont bénéficient aujourd’hui tous les salariés.  

Cette mesure s’inscrit dans une ligne dangereuse. Les salariés ne pourraient plus avoir de hausse de salaires, financée par leurs entreprises (et donc par leur travail). Les hausses de salaires devraient être financée par des baisses de cotisations (donc de prestations sociales) ou des baisses d’impôt (donc de dépenses publiques).

Reste l’aspect financier. Selon le gouvernement la mesure serait neutre pour les finances publiques. Donc, contrairement à ce qu’il prétend par ailleurs, elle n’augmenterait pas le pouvoir d’achat des salariés. Les retraités perdraient ce que gagneraient les actifs. En fait, les promesses faites ne sont pas équilibrées. Donner 1,45 % de hausse de revenu brut à tous les actifs couterait 13,7 milliards, ouvrir l’ARE aux non-salariés environ 2 milliards ; prélever 1,7 point de CSG supplémentaires sur les retraités, chômeurs et titulaires de revenus mobiliers rapporterait 6 milliards. Il manque 9 milliards pour boucler l’opération. Le risque est que ces 9 milliards soient précisément obtenus par la baisse des prestations.

[1] Ne seraient touchés que les ménages les plus pauvres qui auraient intérêt à choisir la taxation à la CSG à 18,2% et à l’IR, donc les ménages non imposables pour les obligations, dans la tranche à 14% pour les actions.

[2] Voir Bruno Coquet : « L’assurance chômage doit-elle financer le Service public de l’emploi ? », Lettre de l’OFCE, février 2016.

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