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Billet de blog 19 déc. 2019

Retraites: la transition impossible…

Henri Sterdyniak montre que le projet de réforme, tel qu’amendé par Édouard Philippe, dans son discours du 11 décembre, affaiblit la solidarité entre les générations et fragilise le système des retraites pendant une très longue période de transition.

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Pour chaque actif, la constitution des droits à la retraite s’étend en moyenne sur 42 ans, puis il en bénéficie pendant 26 ans, toujours en moyenne[1]. Pour toute réforme systémique, la question de la transition entre les deux systèmes est donc cruciale.

La retraite par répartition repose sur un mécanisme de transferts intergénérationnels, dont l’équité doit être socialement garantie. Chaque génération a droit à ce que la génération suivante lui assure une retraite équivalente à celle qu’elle a assurée à la génération précédente. C’est à l’État d’assurer qu’aucune génération ne soit lésée. Remarquons que c’est le cas quand la part des retraites dans le PIB augmente, puisque chaque génération reçoit plus (en % du PIB) qu’elle n’a versé.

Le projet de réforme, tel qu’amendé par Édouard Philippe, dans son discours du 11 décembre, affaiblit la solidarité entre les générations et fragilise le système des retraites pendant la période de transition. Nous allons voir que cette période sera très longue. 

Les actifs seraient partagés en trois catégories :

  • Les jeunes, nés en 2004 et après, qui dès 2022, cotiseraient dans le nouveau régime. Ce n’est pas avant 2066 qu’ils toucheraient une retraite entièrement calculée selon les nouvelles règles.
  • Les personnes nées avant 1975, resteraient dans les anciens régimes, donc jusqu’à leur retraite, qui auraient lieu pour certains en 2036, voire 2041. Les retraites seraient calculées selon les règles de ces régimes.
  • Les personnes d’âge intermédiaire, nées de 1975 à 2003, soit 29 générations, cotiseraient dès 2025 dans le nouveau régime. Leur retraite serait calculée selon les anciennes règles pour leur carrière jusqu’en 2024, et selon les nouvelles règles pour leur carrière à partir de 2025. Ainsi, ces anciennes règles pourraient concerner des personnes nées en 2003 partant à la retraite jusqu’en 2065, voire 2070. C’est en 2037 que certains actifs, la génération 1975, commenceront à toucher des pensions calculées selon les nouvelles règles.

Celle longue transition va poser des questions techniques et sociales délicates.

D’ici 2037, aucun retraité ne touchera une pension calculée selon les nouvelles règles. Celles-ci ne pourront donc pas être infléchies de façon à équilibrer le système des retraites. Il est absurde de penser qu’en 2025, par exemple, le taux de rendement du point pourra être fixé de façon à équilibrer le système de retraites puisque celui-ci n’affectera personne.

En sens inverse, comme l’évolution des règles du nouveau système n’affectera aucun retraité, ni immédiatement aucun actif, on peut craindre que ces règles ne garantissent pas une retraite convenable, quand elles s’appliqueront progressivement, à partir de 2037 pour 12/42ème de la pension pour la génération 1975, …  puis pour la moitié de la pension de la génération 1990 en 2052, ... pour la totalité à la génération 2004 en 2066, sans que les actifs en prennent conscience en temps utile. Si la réforme envisagée devait être mise en œuvre, il conviendrait a minima que la règle d’évolution de la valeur du point selon le salaire moyen et le taux de rendement (au moins 5,5% à 64 ans) soit fixée dans le marbre, au moins jusqu’à 2037.

D’ici 2037, tout ajustement visant à équilibrer le système des retraites, devrait porter obligatoirement sur les personnes soumises aux règles actuelles. C’est ce qu’illustre la tentative du gouvernement de fixer à marche forcée un âge pivot de 64 ans dès 2027 (avec une hausse commençant en 2022). Il faut être bien naïf, comme la CFDT et les 4 inspirateurs[2], pour s’en étonner. La réforme compliquera fortement la gestion du système des retraites jusqu’en 2037, voire 2065, puisqu’il faudra gérer à la fois des retraites selon les anciennes règles et des retraites selon les nouvelles.

Dès 2022, théoriquement, mais surtout 2025 en pratique (car très peu de jeunes nés en 2004 ou après commenceront à travailler avant 2025), les caisses existantes seront privées des cotisations des personnes nées après 1975, soit approximativement de la moitié de leurs ressources, alors qu’elles devront continuer, au moins jusqu’en 2037, à distribuer autant de prestations. En sens inverse, le nouveau régime engrangera des cotisations sans verser de prestations. Les anciennes caisses, fortement déficitaires, seront dans les mains de l’État qui devra organiser des transferts entre la nouvelle caisse et les anciennes. On voit tous les conflits qui pourront naître de cette situation. Comment des régimes en équilibre jusqu’à présent, comme l’Agirc-Arrco, les régimes complémentaires des indépendants ou les régimes autonomes des professions libérales, pourraient être gérés en étant structurellement déficitaires ?

Par ailleurs, les cotisations ne seront pas les mêmes pour les personnes nées avant 1975 et celles nées après cette date. Pour les fonctionnaires, l’État va-t-il cotiser à 16,87 % sur les salaires des plus jeunes et à 74,28 % sur le traitement des plus anciens ?

A terme, le système de retraite perdrait 33 milliards d’euros du fait de l’alignement des taux de cotisations de la fonction publique d’État, 4 milliards du fait de l’alignement des taux de la CNRACL (collectivités locales et hôpitaux), 4 milliards du fait de la disparition des cotisations au-delà de 3 plafonds. Si les nouveaux taux de cotisations s’appliquent à tous dès 2015, la perte de 41 milliards sera immédiate ; s’ils ne s’appliquent qu’aux personnes nées après 1974, elle sera immédiatement de 15 milliards. Comment sera-t-elle compensée ?

Pour les personnes nées avant 1975, les retraites resteraient calculées selon les règles des anciens régimes. Mais, dans le passé, ces règles ont été adaptées en permanence. À l’Agirc-Arrco, par exemple, des accords fixent périodiquement les valeurs d’achat et de service du point et les conditions de départ à la retraite. Comment le seront-ils à l’avenir, une fois les régimes structurellement déficitaires ?

Les personnes d’âge intermédiaire, c’est-à-dire celles nées entre 1975 et 2003, cotiseraient dès 2025 dans le nouveau régime. Selon le gouvernement, leur retraite serait calculée pour leur carrière jusqu’en 2024 selon les anciennes règles. Que faut-il entendre par là ? La transposition des droits acquis ne pose pas de difficultés dans les régimes à points dans la mesure où les droits acquis peuvent facilement être repris dans le nouveau système. Par contre, la promesse de maintien des droits acquis sera délicate à tenir pour les régimes par annuités (régime général, fonction publique, régimes spéciaux). Faut-il comprendre que lorsque les salariés prendront leur retraite, entre 2037 et 2070 donc, seront appliquées aux bénéficiaires les règles actuelles des 25 meilleures années (ou des 6 derniers mois), ce qui suppose, par exemple, que le plafond de la Sécurité sociale et la distinction entre traitement indiciaire et primes soit maintenue si longtemps ? Faut-il comprendre qu’en 2025 on calculera les droits acquis de chacun que l’on transposera dans le nouveau régime, mais comment tenir compte du fait que ces droits portent sur des salaires futurs ?

Considérons Nadine qui a commencé à travailler à 21 ans dans la Fonction publique. En 2025, après 22 ans de carrière, elle reçoit un traitement de 2000 euros, mais elle peut raisonnablement espérer finir sa carrière à 65 ans, avec une rémunération de 2500 euros et ainsi recevoir une retraite de 1875 euros (75% de son dernier traitement). Faut-il considérer qu’à mi carrière, ses droits acquis ne sont que de 0,75*2000/2 = 750 euros ? Ou faut-il reconnaître qu’ils sont de 1875/2 = 937,5 euros ?

Dans le Régime général, Naguib, qui a lui aussi commencé à travailler à 21 ans, a acquis à 43 ans des droits sur une pension calculée sur les 25 meilleures années. Mais comment les estimer, si ces 25 années sont pour l’essentiel dans les années à venir ? Calculer les droits acquis sur les 13 meilleures années enregistrées à 43 ans aboutirait à les sous-estimer fortement.

Certains proposent d’appliquer un « cadeau de bienvenue », qui consiste à multiplier les droits acquis calculés sur le passé par un certain coefficient, forcément arbitraire, et qui risque fort d’être trop faible.

Le pire dans les propositions actuelles du gouvernement est de briser le fondement de la solidarité intergénérationnelle du système. Les jeunes cotiseront à un régime spécifique qui devra reverser leurs cotisations à des régimes dont les jeunes eux-mêmes ne bénéficieront jamais. Dans le système actuel, les cotisants savent que les décisions qu’ils prennent en matière de recettes et de dépenses les affectent eux-mêmes à court terme (les cotisations) ou à long terme (les conditions de départ, le montant des retraites). A partir de 2025, cette logique sera de plus en plus brisée de sorte qu’un conflit sera potentiellement créé entre les anciens (qui voudront maintenir des règles relativement satisfaisantes pour eux) et les jeunes (qui ne seront pas concernés par ces règles, mais par celles de leur système à venir).

Édouard Philippe prétend vouloir sauver le système français de répartition, mais sa réforme aboutirait à le fragmenter et à le fragiliser pendant longtemps, à faire que pendant de longues années les régimes qui verseront effectivement des prestations seront structurellement déficitaires. En reculant la date où la réforme s’appliquera, le gouvernement se trouve devoir imaginer une période de transition impossible à gérer.

Pour nous, une seule solution de sortie est possible aujourd’hui. Le gouvernement devrait renoncer à sa stratégie consistant à mettre en place brutalement un système unique à cotisations définies. Il devrait engager, dans le cadre du système actuel, de vraies négociations avec les syndicats et les organisations professionnelles pour faire converger progressivement les différents régimes dans un système à prestations garanties.

[1] C’est une moyenne qui ne doit pas cacher les inégalités en termes d’espérance de vie selon la profession exercée.

[2].  Voir : « De la naïveté des inspirateurs », https://blogs.mediapart.fr/henri-sterdyniak/blog/101219/de-la-naivete-des-inspirateurs

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