Dette publique, penser le long terme

La dette publique suscite de nombreux débats. Les économistes atterrés y participent largement, notamment par l’intermédiaire d’un ouvrage paru le 14 janvier dernier et intitulé « La dette publique. Précis d’économie citoyenne ». Cet article est une réponse à J. de Larosière (et à la Commission Arthuis), rédigée par Éric Berr, Léo Charles, Arthur Jatteau, Jonathan Marie et Alban Pellegris.

Couverture du livre "Dette publique. Précis d'économie citoyenne" Couverture du livre "Dette publique. Précis d'économie citoyenne"

Depuis environ un an, la question de la dette publique suscite de nombreux débats. Les économistes atterrés y participent largement, notamment par l’intermédiaire d’un ouvrage paru le 14 janvier dernier et intitulé « La dette publique. Précis d’économie citoyenne » [1].

Dans ce livre, comme dans une tribune publiée sur le site de l’Obs le 21 janvier[2], nous rappelons que bien que son volume ait nettement progressé depuis le printemps 2020, actuellement la dette publique n’est absolument pas un problème pour la France. Nous défendons la thèse suivante : la dépense publique ne doit pas être restreinte aujourd’hui car elle est absolument nécessaire pour soutenir les revenus, en particulier des plus pauvres, dans la période de ralentissement économique provoqué par la crise du Covid. Mais la dépense publique devra aussi être mobilisée sur un horizon temporel plus long puisque la France doit réaliser la transition écologique et favoriser le redéploiement des services publics (notamment de santé et d’éducation) sur l’ensemble du territoire. La crise sanitaire comme le mouvement des Gilets Jaunes avant elle ont montré l’attachement des Français aux services publics. Le problème est leur dégradation, faute de moyens, qui est source d’inégalités sociales et territoriales importantes.

Face à ces enjeux, le cantonnement de la « dette Covid » envisagé par le gouvernement n’est pas une solution, mais au contraire l’assurance de rester dans un monde néolibéral incapable de répondre aux nombreux défis contemporains. Le cantonnement suppose d’identifier la dette spécifiquement générée par la crise de la Covid pour organiser son rapide remboursement. Cette mesure est sous-tendue par l’idée que les niveaux de dette actuels seraient insoutenables et le cantonnement irait de pair avec un renforcement des contraintes sur les budgets futurs (contraction des dépenses, impôts dédiés…).

Mais prôner une règle d’or stipulant que l'évolution des dépenses publiques soit inférieure à celle des recettes publiques tout en écartant toute modification du niveau des prélèvements obligatoires, comme vient de le faire la commission Arthuis dans le rapport qu’elle vient de remettre au gouvernement[3], est encore pire puisque cela revient à empêcher toute politique budgétaire de soutien à l’économie[4].

Préparer le retour à l’austérité budgétaire (comme le fait le rapport Arthuis ou comme le ferait le cantonnement) est une ineptie : les besoins économiques et sociaux de notre époque nécessitent un changement de paradigme et pas le retour aux recettes inefficaces visant à contraindre les dépenses publiques pour, dit-on, limiter l’endettement public.

Nous pensons aussi que l’annulation de la dette publique détenue par le Système Européen de Banques Centrales est inutile pour la France puisque l’émission de nouveaux titres se fait aujourd’hui à taux plus faibles que les taux exigés dans le passé, situation dont on a de fortes raisons de penser qu’elle durera encore quelques années : la France peut donc réduire la charge de la dette bien que son volume s’élève ! Il faut s’appuyer sur ce paradoxe et en profiter pour allonger la maturité des titres publics.

En fait, c’est l’organisation de la soutenabilité de la dette à long terme qui devrait être au cœur des débats. De notre point de vue, le rétablissement d’un financement hors-marché des besoins de la collectivité est indispensable : il s’agit de revenir sur un mouvement de libéralisation de la finance amorcé en France dès 1967 et renforcé autour de 1985. Les crises financières à répétition et l’exposition des États à l’instabilité des taux d’intérêt exigés sur l’émission des titres de dette publique qui en résultent ne sont plus supportables. Il est tout aussi nécessaire d’établir une véritable réforme fiscale permettant de renforcer la progressivité de l’impôt, de lutter contre les paradis fiscaux et de permettre une évaluation objective de l’efficacité des niches fiscales.

Nos propositions participent au débat et font réagir. Dans sa réponse à notre tribune dans l’Obs[5], Jacques de Larosière, ancien gouverneur de la Banque de France et ancien directeur général du FMI, conteste que l’austérité budgétaire ait été mise en place en France au cours des années 2010. Nous estimons pourtant que le resserrement budgétaire suite à la crise de 2009 a été trop précoce et trop brutal. Ainsi, alors même qu’il était déjà nécessaire de réaliser la transition écologique, l’investissement public rapporté au PIB a diminué de 2010 à 2015, confirmant une tendance plus ancienne : ce ratio représentait ainsi 4,1% du PIB en 2010 contre 3,4% en 2015. Dans le même temps, la pression fiscale s’est accrue en moyenne de 3,2% par an, soit un taux de croissance des recettes publiques systématiquement supérieur au taux de croissance du PIB (de l’ordre de 1,2% en moyenne sur la période). Les dépenses publiques ont certes progressé aussi, mais à des rythmes plus faibles (environ 2% en moyenne annuelle). Ces observations confirment que la politique budgétaire restrictive mise en place trop rapidement après la crise de 2009 a nourri cette faible croissance. Un soutien à l’activité économique par la dépense publique, et en particulier par l’investissement public, aurait permis de réduire le chômage.

C’est bel et bien une politique d’austérité qui a été mise en place en 2010-2015, entrainant un appauvrissement des services publics et l’accroissement des inégalités, tout en échouant à relancer l’économie. Dans une telle situation, nous pensons qu’il est impératif d’accroitre les dépenses publiques : cela permet de favoriser une reprise plus rapide de l’activité économique et cela est nécessaire pour développer les infrastructures et les services publics sur le long terme. Cette leçon est primordiale et doit donc être appliquée aujourd’hui : la règle d’or des finances publiques ne doit pas être de s’interdire de réaliser des déficits budgétaires en limitant les dépenses publiques comme le suggère le rapport Arthuis, mais de s’appuyer sur la politique budgétaire pour permettre le plein emploi et réaliser la transition écologique.

Jacques de Larosière estime aussi que le niveau trop élevé du chômage en France ne serait pas lié à une insuffisance de la demande, comme nous l’expliquons, mais à des problèmes d’offre. Il serait donc provoqué « par la faiblesse des marges bénéficiaires de nos entreprises, elle-même liée au poids des prélèvements obligatoires ». Nous retrouvons ici un argument mobilisé par tous les gouvernements depuis une dizaine d’années, qui affirment vouloir soutenir l’investissement privé par des mesures fiscales, que ce soit au moyen du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) à partir de 2013, ou plus récemment par la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ou la baisse de la fiscalité sur le capital, via le prélèvement forfaitaire unique (PFU) en 2018.

Ces mesures, extrêmement couteuses pour les finances publiques[6], n’ont pas produit d’effet positif sur l’investissement, comme le montre le Comité d’évaluation des reformes de la fiscalité du capital piloté par France Stratégie dans son rapport publié en 2020[7]. Les baisses d’impôts ne sont pas un instrument très efficace de soutien à l’activité. Ainsi, lorsqu’elles bénéficient aux plus riches ou qu’elles sont octroyées sans contrepartie aux entreprises, elles ne permettent pas de stimuler l’investissement privé ni la compétitivité, surtout lorsqu’elles n’ont aucune contrepartie !

L’amélioration de la compétitivité requiert au contraire une véritable politique industrielle, ce qui suppose d’investir dans la formation et la recherche et surtout de mettre en place une planification écologique et industrielle. Par ailleurs, l’investissement privé est impulsé par les perspectives d’activité économique et le fait que les carnets de commande des entreprises se remplissent. Ainsi, en période de ralentissement économique, comme c’est le cas aujourd’hui, c’est bien le soutien public à l’activité qui permet un certain maintien de celle-ci, stimulant donc l’investissement privé (par le mécanisme du multiplicateur) et finalement la hausse de la compétitivité. Dans ces conditions, la bonne politique économique est d’accepter de creuser momentanément le déficit public.

Jacques de Larosière conteste aussi la possibilité de limiter l’influence des marchés sur le coût de la dette par les mesures institutionnelles que nous recommandons et qui ont pu exister dans le passé (comme la possibilité pour la banque centrale d’acquérir sur les marchés primaires la dette publique ou encore l’obligation pour les banques commerciales de détenir des titres publics). D’après lui, ces mesures sont aujourd’hui inutiles du fait des politiques monétaires non-conventionnelles adoptées par les banques centrales. Pourtant, rien ne garantit que la BCE continue dans cette voie à long terme. De plus, ces politiques génèrent des effets pervers en accroissant l’instabilité financière. S’il est nécessaire que la banque centrale puisse acquérir les titres de dette publique sur les marchés primaire et secondaire, nous disons que les politiques non conventionnelles inondant en liquidités les marchés financiers libéralisés ne doivent pas perdurer. Pour éviter que les taux d’intérêt sur la dette publique explosent, il est impératif de mettre en place des réformes institutionnelles visant à sortir de la dépendance aux marchés financiers.

Enfin, contrairement à Jacques de Larosière, nous ne pensons pas que les seuls « marchés, drainant l’épargne des ménages », assurent le financement de l’économie. La proposition de Jacques de Larosière implique que c’est l’épargne préalablement constituée qui permettrait de générer l’investissement, notamment l’investissement public. Pourtant, le déficit public est financé par l’émission de titres, les « obligations du Trésor », acquis par des institutions financières et bancaires. Dans le cas français, l’Agence France Trésor, chargée d’émettre les titres de dette de l’État français, reconnaît actuellement 15 établissements bancaires qui participent aux adjudications et placent les titres[8]. Ces banques ont recours à la création monétaire pour acquérir les titres : nul besoin donc d’une épargne préalable pour que les titres publics trouvent preneurs. Ce qui compte alors, c’est bien la garantie apportée par la banque centrale : celle-ci achète en dernier ressort les titres de dette publique s’ils sont cédés par les investisseurs.  

Il est impératif de retenir ces leçons pour le financement de l’État. Dès lors que le déficit est utile, aujourd’hui pour favoriser le plein emploi, les services publics et la transition écologique, il faut toujours pouvoir le financer. La banque centrale et le système bancaire jouent un rôle décisif. Nos propositions sont incompatibles avec les règles actuelles inscrites dans les traités européens. Ceux-ci doivent donc être revus. C’est d’autant plus indispensable que les investissements publics nécessaires pour assurer la transition écologique sont très élevés (par exemple, l’économiste américain Robert Pollin estime qu’afin de réduire les émissions de CO2 de 40 % au cours des vingt prochaines années, des investissements supplémentaires de l’ordre de 2 % du PIB mondial par an dans la production d’énergie renouvelable et dans les programmes permettant de diminuer la consommation d’énergie sont nécessaires.)

Le débat qui s’est engagé sur la dette publique, bien que parfois technique, est nécessaire et important ; chaque citoyen doit se l’approprier. Il montre combien il est indispensable et urgent de changer de mode d’organisation économique. Il convient d’en finir avec le néolibéralisme qui fait de la dette publique un épouvantail, qui génère tant d’instabilité et qui s’avère incapable de répondre aux défis contemporains. C’est une condition nécessaire, autant pour sortir de la crise actuelle que pour réussir la transition écologique.

[1] Les économistes atterrés (Eric Berr, Léo Charles, Arthur Jatteau, Jonathan Marie, Alban Pellegris), La dette publique. Précis d’économie citoyenne, Paris, Seuil.

[2] « La « dette Covid » n’est pas forcément un problème », L’Obs, 21 janvier 2021. https://www.nouvelobs.com/economie/20210121.OBS39144/tribune-la-dette-covid-n-est-pas-forcement-un-probleme.html.

[3] https://www.gouvernement.fr/sites/default/files/document/document/2021/03/rapport_-_commission_sur_lavenir_des_finances_publiques.pdf

[4] Voir à ce sujet la note des Economistes atterrés rédigée par H. Sterdyniak, « Rapport Arthuis ? Non, rien » publiée le 23 mars et disponible ici : http://atterres.org/article/rapport-arthuis-non-rien

[5] « Jacques de Larosière, ex-gouverneur de la Banque de France, répond aux Économistes atterrés », L’Obs, 12 février 2021. https://www.nouvelobs.com/economie/20210212.OBS40117/tribune-jacques-de-larosiere-ex-gouverneur-de-la-banque-de-france-repond-aux-economistes-atterres.html.

[6] Le coût du CICE était évalué à 18 milliards d’euros par an ; les pertes de rentrées fiscales liées à la mise en place du prélèvement forfaitaire unique sont estimées à 5 milliards par an tandis que la transformation de l'ISF représente un manque à prélever de 3,2 milliards.

[7] Comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital (2020), Avis du comité, France Stratégie, https://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/fs-2020-avis-comite-isf-octobre.pdf.

[8] https://www.aft.gouv.fr/fr/presentation-svt

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