Donald Trump ou les erreurs du passé

Protectionnisme d'hier, protectionnisme de demain... Par Léo Charles, membre du comité d'animation des Économistes atterrés

Face à une situation économique jugée inédite par les commentateurs, il est souvent intéressant de faire un détour par l’histoire pour éclairer, comprendre et contextualiser les évolutions présentes. Le cas de la politique commerciale menée par le président américain Donald Trump est, sur ce point, un cas d’école pour illustrer les liens qu’un chercheur peut tisser entre les expériences passées et l’éclairage d’un phénomène actuel.

Un retour du protectionnisme américain ?

L’annonce faite par le président américain de renouer avec une politique commerciale restrictive en imposant des droits de douane de 10 % sur les importations d’aluminium et de 25 % sur celles d’acier, a fait réagir, en France, les nombreux experts et éditorialistes. Ainsi, le Figaro parle d’un « nouvel arsenal », les Echos d’une « nouvelle salve de mesures », et tous s’inquiètent dès lors d’un retour du « spectre protectionniste ».

Il est vrai que les annonces de M. Trump constituent une « nouveauté » dans la mise en œuvre de la politique commerciale américaine. En particulier, en annonçant le rétablissement de droits de douane afin de limiter les importations d’acier et d’aluminium, M. Trump rompt avec la volonté affichée jusqu’ici de défendre le libre-échange à tout prix (graphique 1).

Graphique 1 : Évolution du taux de droits de douane moyen aux États-Unis (1989-2016)

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Source : Fonds monétaire international

Pour autant, malgré les discours de défense de la liberté de commerce, les États-Unis n’ont jamais cessé de protéger leurs intérêts nationaux, souvent en contradiction même avec les principes de liberté commerciale portés par l’Organisation mondiale du commerce (OMC), comme le montrent le graphique 2 sur le nombre de mesures non tarifaires (MNT) en application au 31 décembre 2017[1].

Graphiques 2 : Nombre de mesures non tarifaires effectives en 2017 (Etats-Unis, Union Européenne, Chine)

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  Source : Organisation mondiale du commerce.

Au-delà de cette protection « cachée », non tarifaire, les États-Unis usent aussi de leur législation pour favoriser leur production nationale. Ainsi, depuis 1933 et l’instauration du « Buy American Act », l’État fédéral doit donner priorité aux biens américains pour les achats de matériels supérieurs à 2500 dollars. Le plan de relance mis en place aux États-Unis par l’administration Obama en 2009 prévoyait lui aussi de donner la priorité aux produits américains pour toutes dépenses d’infrastructure.[2]

Ainsi, si les annonces du président Trump marquent le retour de pratiques datant du XIXe siècle et du début du XXe siècle, il n’en est pas moins faux d’y voir un changement de cap. Tout juste pouvons-nous conclure à un renforcement des pratiques protectionnistes, à une politique désormais assumée et affichée. En effet, les États-Unis reviennent à des pratiques commerciales qui, avec Alexander Hamilton et la protection des industries dans l’enfance, étaient en vogue tout au long du XIXe siècle et a permis le développement économique du pays.

Face aux conséquences négatives des politiques prônées par les institutions internationales, les mesures non tarifaires et les éléments de législation des États-Unis peuvent-être vues comme une bonne façon de réguler le commerce international, ce qui semble nécessaire actuellement. Cependant, le retour à une imposition unilatérale de droits de douanes peut être critiquée.

Le recyclage d’une vieille recette aux conséquences économiques incertaines

L’imposition de droits de douane afin de restreindre les importations correspond donc à une technique douanière en vogue tout au long de ce que l’on a appelé la « première mondialisation », période allant de 1850 à 1913.

En particulier, une comparaison avec l’expérience française pendant cette période est révélatrice du fait que les États-Unis rejouent une partition bien connue.

Dans un premier temps, la stratégie américaine d’une imposition unilatérale de barrières douanières à ses partenaires commerciaux fait fortement penser à la stratégie adoptée par la France à partir des années 1880. En effet, face à la montée du protectionnisme, en particulier en Europe, la France fixe des mesures tarifaires sans concertation ni négociation. L’objectif du gouvernement est d’imposer sa grille tarifaire coûte que coûte, en dépit de la tradition de négociation en vigueur à l’époque. L’idée française est alors simple et se résume par l’expression latine « do ut des », que l’on pourrait traduire par « principe du juste retour ». Dans les faits, la France définit une grille tarifaire majorée comme base de négociation avec ses partenaires. Partant de là, soit les pays acceptent et la France est sûre d’avoir une protection minimum décidée à l’avance, soit les pays refusent et la France oppose alors une grille tarifaire d’autant plus majorée. Cette stratégie pousse la France à entrer en guerre commerciale avec l’Italie (1887-1898) et la Suisse (1892-1895).[3] En imposant des droits de douane à certains pays et de façon non concertée, M. Trump risque de suivre l’exemple français et de déclencher des guerres commerciales, en particulier avec l’Union européenne et la Chine qui ont déjà annoncé des mesures de représailles.

Un autre point commun entre les deux pays et les deux époques réside dans les justifications officielles et officieuses à cette politique commerciale restrictive. En effet, officiellement cela traduit concrètement, en matière commerciale, le slogan du président américain « Make America Great Again ». En protégeant les États-Unis des importations d’aluminium et d’acier, celui-ci compte protéger l’ouvrier américain de la concurrence déloyale. Si la désindustrialisation du fait du libre-échange est un vrai problème aux États-Unis[4], ces mesures s’adressent en réalité plus à sa clientèle électorale en matière d’acier.

Une fois encore, nous pouvons trouver les mêmes justifications dans la France du XIXe siècle. En effet, la politique protectionniste – en particulier celle qui débute avec le tarif Méline de 1892 – est portée par une volonté de défendre le travail national (ce sera d’ailleurs le nom de l’association protectionniste fondée en 1846) et en particulier de permettre aux ouvriers français de vivre de leur travail. Cette justification nationaliste de la protection se retrouve donc tant dans l’Amérique de M. Trump que dans la France de M. Méline.

Pour autant, il existe une raison plus officieuse à l’imposition de tarifs douaniers. Tout au long du XIXe siècle, la France est le théâtre d’affrontements particulièrement sévères entre tenants du libre-échange et défenseurs du protectionnisme. Face à l’échec relatif de la stratégie politique (qui vise à prendre des postes de responsabilités), les deux camps se constituent rapidement en groupes de pression capables d’influencer directement la décision politique. En particulier, le lobby agricole est puissant dans la France du XIXe siècle et la loi douanière de 1892 est clairement dictée par l’Association de l’industrie et de l’agriculture françaises (AIAF), association dont Jules Méline (chargé de préparer et de faire voter la loi) est un éminent membre. Sur ce point, le manque de recul historique ne nous permet (pas) encore de conclure à une influence des lobbies sur la décision de Donald Trump mais la composition même de son gouvernement ou la présence parmi ses plus proches conseillers d’individus ayant des liens étroits avec les groupes de pression nous fait pressentir que certaines industries doivent trouver un intérêt particulier dans cette nouvelle politique commerciale qui pourrait être étendue à d’autres secteurs

Le lien étant fait entre les États-Unis d’aujourd’hui et la France d’hier, Donald Trump devrait s’intéresser plus particulièrement aux conséquences économiques qu’a eu le protectionnisme français sur l’économie et le développement du pays. En effet, la mise en place d’un protectionnisme que l’on pourrait qualifier de « nationaliste » (par la rhétorique qui l’accompagne) et de « traditionnel » (tant il vise à protéger les secteurs non moteurs de l’économie) a pesé sur le développement de la France. Ainsi, de nombreuses études mettent en avant le manque de modernisation de l’économie française jusqu’à la veille de la Première guerre mondiale ou encore la prépondérance d’un secteur agricole peu innovant.[5]

Un protectionnisme, des protectionnismes

Pourtant, ce n’est pas le retour aux mesures protectionnistes qu’il faut blâmer, mais bien le choix de la méthode. Face aux multiples effets négatifs du libre-échange le protectionnisme peut, et doit, rester une alternative crédible. Encore une fois, c’est en faisant un détour par l’histoire économique que nous pouvons puiser des inspirations pour aujourd’hui.

Dans un premier temps, les nombreux travaux de Paul Bairoch ou de Ha-Joon Chang[6] nous montrent que, non seulement aucun pays ne s’est développé sans protection de son marché intérieur mais surtout que le protectionnisme au XIXe siècle est corrélé à la croissance économique lorsque l’on tient compte de l’ensemble des pays acteurs de la première mondialisation. Il existe donc bel et bien non pas un protectionnisme mais diverses modalités.

Ainsi, à la même époque où se développe la politique protectionniste de la France, la Suisse met en place un protectionnisme que l’on pourrait qualifier « d’innovant » à plusieurs égards. Dans un premier temps, il s’agit d’un protectionnisme négocié avec l’ensemble des partenaires commerciaux. Face aux limites d’un marché intérieur restreint et face aux contraintes imposées par sa situation géographique, la Suisse a dû, dès le début de son histoire, miser sur l’exportation pour soutenir son développement. Avec la montée du protectionnisme en Europe dans les années 1880, elle choisit elle aussi la voie d’une protection de son marché intérieur. Mais loin de suivre l’exemple français, la Suisse a eu la volonté de négocier des traités de commerce sous forme de protectionnisme négocié, ce qui lui a évité d’entrer en guerre commerciale avec ses partenaires. Dans un second temps, le protectionnisme suisse peut être qualifié de transparent et démocratique. Inscrite dans la constitution fédérale, la politique commerciale peut ainsi faire l’objet d’une votation populaire en cas de désaccord majeur. De plus, le fonctionnement institutionnel de la fédération helvétique fait que la politique commerciale est proposée par une commission indépendante, protégée de l’action des groupes de pression et composée de politiques, d’industriels et d’universitaires. Une fois proposée par la commission indépendante, la grille tarifaire est votée par le Parlement et mis en œuvre par le gouvernement. À chaque étape de la construction de la politique commerciale, le peuple suisse peut demander l’organisation d’un référendum. Cette définition démocratique de la politique commerciale a eu pour résultat de proposer une grille tarifaire tournée vers la réussite économique de la nation, et non pas de quelques secteurs. Enfin, le protectionnisme suisse est innovant dans la manière dont il est conçu. Ainsi, la protection est temporaire et vise les industries motrices et innovantes, qui correspondent à la seconde révolution industrielle (notamment la chimie, l’hydraulique). Ce type de protection des industries dans l’enfance (en référence à l’économiste allemand Friedrich List) a permis de faire émerger de solides fleurons industriels. Concernant les secteurs plus traditionnels, la protection est acceptée en contrepartie d’une amélioration des procès de production. Cette modalité a notamment permis à l’agriculture suisse de gagner en productivité et de se moderniser.

 

En conclusion, malgré les discours dominants, il n’existe pas un seul type de protectionnisme mais bel et bien plusieurs modalités. À côté de la rhétorique nationaliste, il existe une voie internationaliste. À ce jour, les promesses des défenseurs du libre-échange ne sont pas tenues et face aux défis actuels (changement climatique, désindustrialisation, précarisation des emplois et hausse des inégalités dans les pays développés et dans le monde…) le protectionnisme peut apparaître comme étant une stratégie crédible.

Seulement, il convient de prendre en considération les leçons de l’histoire. En mettant en place un réseau de « protectionnisme négocié » pendant la première mondialisation, les différents pays ont pu concilier protection du marché intérieur et… ouverture commerciale !

Par conséquent, la voie d’un protectionnisme négocié, écologique et innovant pourrait permettre de sortir des doubles discours où le libre-échange est prôné mais le protectionnisme appliqué. Il pourrait aussi permettre de baser nos économies sur l’existence de circuits courts, indispensables à la lutte contre le réchauffement climatique. Il imposerait aux pays qui ont des excédents extérieurs abusifs de revoir leur stratégie. Enfin, il pourrait permettre aux différents pays (ou groupes de pays) de faire émerger les industries de demain et de définir leur place dans la division internationale du travail.

Bien sûr, de nombreuses questions restent en suspens. En particulier, cette stratégie pose la question du rôle des institutions internationales telle que l’OMC, actuelle organisatrice du libre-échange, malgré un retour aux négociations bilatérales (TAFTA, CETA…). Elle pose aussi la question de l’autorité souveraine (la nation ? L’Union européenne ?). Mais ces questions semblent tout à fait surmontables au regard des limites des politiques de « liberté commerciale ».

 

 

[1] SPS (sanitaires et phytosanitaires) ; OTC (obstacles techniques au commerce) ; AD (antidumping) ; MC (mesures compensatoires) ; RQ (restrictions quantitatives).

[2] Dans la mesure du raisonnable, les produits américains ne devant pas excéder 25 % du prix des offres non américaines.

[3] Le terme de « guerre commerciale » est largement utilisé par les économistes libéraux pour critiquer le protectionnisme. Il ne faut tout de même pas oublier que le libre-échange entraîne lui aussi des affrontements entre pays en matière commercial, social, fiscal et environnemental.

[4] D.H. Autor, D. Dorn et G.H. Hanson (2013). « The China Syndrome : local labor market effects of import competition in the United States ». American Economic Review, vol. 103, n°6, pp 2121-68.

[5] A. Broder (1993). « Le tarif de 1892 et les industries nouvelles : une première approche ».

  1. Salem (1967). « Sur quelques conséquences du retour de la France au protectionnisme à la fin du XIXe siècle. Revue d’histoire économique et sociale 45, pp. 326-380.

[6] P. Bairoch (1994). « Mythes et paradoxes de l’histoire économique ». H-J. Chang (2002). « Kicking away the ladder ».

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