Assurance chômage : le gouvernement ne peut pas se prévaloir de la science économique pour justifier sa réforme

Alors que le gouvernement relance la mise en application de la réforme de l'Assurance chômage, une note accompagnant le décret prétend fonder la réforme sur la littérature en science économique. Un collectif de six économistes déplore une telle instrumentalisation de l'économie « dans le but de donner à sa réforme un vernis scientifique ». Un procédé néfaste pour le débat public, et qui décrédibilise la recherche académique.

La réforme de l’assurance chômage, dont le décret est paru au journal officiel le 30 septembre 2021 pour s’appliquer dès le lendemain, a une longue histoire malgré cette tentative précipitée d’application. Une première version a été annulée le 25 novembre 2020 par le Conseil d’État, car l’importante baisse de l’allocation de retour à l’emploi qu’elle prévoyait pour certains allocataires était jugée portant « atteinte au principe d’égalité ».

Le gouvernement a depuis modifié le texte, non sur le fond mais à la marge, en plafonnant la perte pour les plus désavantagés. Le plafonnement reste toutefois limité puisqu’il autorise jusqu’à 43 % de baisse du salaire journalier de référence servant de base de calcul à l’indemnisation du chômage. Le juge des référés a cependant suspendu en juin 2021 cette nouvelle mouture sans la juger sur le fond, au motif de la situation de crise.

Le gouvernement relance donc aujourd’hui sa mise en application. Le décret paru est accompagné d’une note argumentaire[1] qui prétend fonder la réforme sur la littérature en science économique, ce que nous contestons dans le présent texte. En effet, compte tenu des enjeux sociaux importants (la baisse très significative des indemnités chômage pour plus d’un million de chômeurs, comme souligné par l’étude d’impact de l’UNEDIC), on est en droit d’attendre que le gouvernement produise des études économiques dont les conclusions étayent le raisonnement du gouvernement et qui correspondent à la réalité de la réforme. Or ce n’est pas le cas des travaux cités comme nous le montrons ici.

 La note du gouvernement se base sur deux arguments :

• la reprise est en cours puisque nous connaissons « un vif rebond de l’emploi » et que même « des difficultés de recrutement importantes apparaissent dans l’industrie, le bâtiment et une partie des services » ;

« la réforme de l’assurance chômage (...) vise notamment à résoudre ce désajustement structurel entre offre et demande de travail », parce que « les règles actuelles de l’assurance-chômage consolident l’expansion des contrats courts car elles permettent à de nombreux actifs d’accepter de tels emplois alors qu’ils sont pourtant insuffisants à leur assurer à eux seuls un niveau de vie décent. »

Le premier point est défendu grâce aux différentes notes de conjonctures de l’INSEE et de la Banque de France. Même si l’objet de cet article n’est pas de discuter de cette dimension, rappelons que toutes catégories confondues 6,7 millions de demandeurs d’emploi sont inscrits à Pôle emploi et que ce chiffre n’a que très peu évolué ces derniers mois (- 2700 inscrits de mai à juillet 2021). Les demandeurs d’emploi en activité réduite, en particulier la catégorie B c’est-à-dire ceux qui effectuent une activité de courte durée, ont connu une hausse, or ce sont les premiers concernés par la réforme de l’assurance chômage. L’évolution à la baisse du nombre de chômeurs de catégorie A s’explique en partie par les transferts importants vers la catégorie D du fait de l’entrée en formation. Alors que le taux de pauvreté des personnes au chômage avoisine déjà les 40%, cette réforme risque de l’accroître encore, tout en accentuant les inégalités dans le système d’emploi.

En outre, le nombre de foyers allocataires du RSA reste nettement plus élevé en 2021 qu’en 2019, et après un semestre de baisse continue du nombre d’allocataires qui avait connu un pic en novembre 2020, on assiste au mois de juillet à un rebond important qui pourrait encore s’amplifier dans les mois à venir, du fait de la fin des dispositifs exceptionnels de crise depuis cet été (prolongation des droits au chômage jusqu’en juin, aide exceptionnelle de 900€ jusqu’en septembre). Ce signal d’alerte sur la situation sociale en France s’accompagne d’une autre évolution, celle de la croissance du nombre de chômeurs de longue durée. Désormais, plus de la moitié des demandeurs d’emploi des catégories A, B et C sont des chômeurs de longue durée et leur ancienneté au chômage a également augmenté, notamment en raison de la crise sanitaire.

En ce qui concerne le second point, la note de présentation de la réforme tente de le faire passer pour une évidence scientifique, en réquisitionnant de manière partielle et partiale, voire biaisée, quelques éléments de littérature économique académique. L’argument défendu est que « les paramètres de l’assurance chômage ont un impact objectivable sur les comportements des demandeurs d’emploi et des entreprises sur le marché du travail ». Sur ce point, il existe certes une abondante littérature. Pour autant, non seulement « objectivable » ne veut pas dire substantiel, mais surtout cela ne préjuge pas du sens de l’effet qu’auraient les modifications spécifiques prévues par la réforme. De ce point de vue, le choix des deux duos d’articles supposés défendre cette thèse n’apporte pas d’éléments de preuve très rassurants.

Le premier duo d’articles[2] atteste, selon le gouvernement, que les modalités actuelles de l’assurance chômage « déresponsabilisent les entreprises et les désincitent à prendre en compte le niveau de vie de leur salarié et le coût qu’elles font peser sur les comptes de l’assurance chômage lorsqu’elles ont fréquemment recours aux contrats très courts. » Ainsi, l’objectif serait de pénaliser les salariés passant par des épisodes de chômage pour que les entreprises prennent en compte leur niveau de vie. Pourtant, les deux articles cités sont loin de défendre l’idée que la tentative gouvernementale aboutirait à cet objectif. Le premier indique que « le travail de terrain montre combien les employeurs (...) ne se sentent pas concernés par l’indemnisation du chômage ». Le second papier mentionne que les salariés qui travaillent sous des formes particulières d'emploi souhaiteraient travailler plus et font effectivement des recherches en ce sens. Ce que reconnaît d’ailleurs la note gouvernementale puisqu’elle explique les difficultés de recrutement dans certains secteurs par le fait que « les conditions de travail, à savoir notamment une succession de contrats courts, sans horizon de carrière ou de progression salariale, sont peu attractives. »

À l’opposé de cet argumentaire alambiqué du gouvernement, un grand pan de la littérature, et notamment l’article de Carole Tuchszirer déjà cité, appuie le fait que diminuer l’indemnisation du chômage réduit le pouvoir de négociation des travailleurs et les incite encore plus à accepter des emplois aux conditions dégradées. Or, c’est bien ce que fait cette réforme puisque si certains allocataires sont plus perdants que d’autres, personne ne gagne au nouveau mode de calcul du salaire journalier de référence. Ceci semble aller totalement à l’encontre des objectifs affichés par le gouvernement : dans sa note de présentation, il critique les modalités actuelles de l’assurance chômage car « elles réduisent la capacité de négociation des salariés, qui ne peuvent plus discuter des conditions offertes (horaires, durée du contrat, salaire). » Mais il préconise une réforme consistant à réduire encore plus ce pouvoir de négociation en diminuant leur allocation chômage s’ils refusent ces mauvaises conditions.

Le second duo d’articles[3]cités en appui de l’argumentaire gouvernemental concerne deux documents de travail non encore publiés. Le premier prouverait selon le gouvernement que les salariés et les employeurs peuvent s’entendre sur les durées de contrats. Toutefois, le cadre d’analyse est difficilement transposable au cas de la réforme présente puisqu’il s’agit d’un mécanisme pouvant augmenter l’indemnisation chômage des salariés de plus d’un an d’ancienneté dans le cadre d’un licenciement économique. Or, le licenciement économique est une procédure très encadrée (bien plus que la signature de CDDs) dans laquelle entrent en jeu les représentants syndicaux et pour laquelle on comprend bien comment la négociation peut amener à retarder certains licenciements de salariés proches d’atteindre cette ancienneté ouvrant droit à une meilleure indemnisation. On voit mal comment une telle étude permettrait de conclure quoi que ce soit sur la faculté des salariés précaires enchaînant les contrats courts à négocier des allongements de leurs contrats du fait de la réforme de l’assurance chômage.

La seconde étude quant à elle analyse bien le passage initial de 6 mois à 4 mois de la durée de travail nécessaire pour avoir droit à l’assurance chômage (qui est une des mesures de la réforme actuelle). Toutefois, la réforme en question a eu lieu en 2009, en réponse à la crise économique, dans un contexte où celle-ci a accéléré une chute de la durée des contrats, et notamment ceux de moins d’un mois. La réforme s’inscrit donc dans cette évolution, et ne peut être considérée comme la cause de la diminution de la durée des contrats à durée déterminée (CDD). De plus, les personnes principalement concernées par les modifications du calcul du salaire journalier sont des personnes enchaînant des contrats bien plus courts que 4 mois, parfois des contrats à la journée, le plus souvent de manière contrainte. On voit mal comment la baisse des CDD de 6 mois relativement aux CDD de 4 mois pendant la crise des subprimes prouve que diminuer substantiellement leur allocation de retour à l’emploi permettrait aux travailleurs enchaînant en 2021 des contrats très courts d’augmenter leur chance de trouver un emploi stable.

Il apparaît donc à la lecture de cette note de présentation que le gouvernement instrumentalise quelques travaux académiques en les interprétant d’une manière qui déforme leurs réelles contributions scientifiques, dans le but de donner à sa réforme un vernis scientifique. Ce procédé est néfaste pour le débat public qu’il biaise en tentant d’user d’arguments d’autorité scientifique. Il est également néfaste pour la recherche académique qu’il décrédibilise en l’utilisant de manière erronée.

Signataires :

Clément Carbonnier, Université Paris 8
Baptiste Françon, Université de Lorraine
Hugo Harari-Kermadec, Université d'Orléans 
Sabina Issehnane, Université de Paris 
Camille Signoretto, Université de Paris 
Michaël Zemmour, Université Paris 1

[1]Note de présentation du projet de décret actant l’entrée en vigueur au 1er octobre 2021 des nouvelles modalités de calcul des indemnités chômage, transmise aux membres de la CNNCEFP, jeudi 16 septembre 2021. Voir ici. Pour voir la note dans son intégralité, cliquez ici : (pdf, 620.0 kB)

[2]Kornig, C., & Recotillet, I. (2016), “Transition chômage-emploi : employeurs et demandeurs d'emploi face à l'activité réduite”, Céreq Echanges, p. 127-140 ; Tuschszirer C. (2000), ‘The impact of unemployment insurance on employment norms and income levels: the inevitable drift into 'reduced activity‘’, Transfer: European Review of Labour and Research, (4), p. 592-611.

[3]Khoury, L. (2021). Unemployment Benefits and the Timing of Redundancies. Working paper Paris School of Economics N° 2019 – 14 ; Khoury, L., Brébion, C., & Briole, S. (2020). Entitled to Leave: the Impact of Unemployment Insurance Eligibility on Employment Duration and Job Quality. NHH Dept. of Economics Discussion Paper, (01).

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