L’Etat participatif, sans la démocratie

Le maintien du scrutin municipal de dimanche est comme le révélateur de ce qu’est devenue la participation citoyenne pour nombre de responsables politiques : une ressource à leur disposition, qu’ils peuvent activer à leur guise sans se préoccuper de savoir ce qu’en pensent les participant.e.s.

Par Guillaume Gourgues, Alice Mazeaud, Magali Nonjon et Jessica Sainty. 

Ce dimanche 15 mars, le premier tour des élections municipales s’est donc déroulé. N’écoutant aucune des demandes d’annulation émanant aussi bien des élus locaux[1] que des observateurs[2], le gouvernement a fait un choix, non seulement risqué d’un point de vue sanitaire, mais également lourd de conséquence politiquement. En effet, avec un taux d’abstention de 56 %, soit 20 points de plus qu’en 2014, ce scrutin ne peut qu’aggraver la crise de légitimité dans laquelle s’enfonce inexorablement la représentation politique locale[3]. Ce risque ne semble pas avoir davantage inquiété les élus les plus professionnalisés (et donc dépendants) du champ politique, à commencer par le président du Sénat. 

Comment expliquer, dès lors, cet entêtement ? Et que nous enseigne-t-il ? Il nous semble important de saisir ce maintien comme le révélateur de ce qu’est devenue la participation citoyenne, électorale ou non, pour nombre de responsables politiques, et plus largement pour l’État : une ressource à leur disposition, qu’ils peuvent activer à leur guise sans réellement se préoccuper de savoir ce qu’en pensent les participant.e.s. Ici, les élections municipales servent à démontrer que « la vie continue », quel que soit le malaise évident dans lequel se trouve plongés des millions d’électeurs, pour qui l’acte démocratique le plus élémentaire devient une véritable prise de risque.

Cette tendance, qui affecte toutes les formes de participation politique, est une lame de fond qui conduit à creuser sans cesse l’écart entre la participation, d’une part, et la démocratie de l’autre.

Alors que l’agenda était occupé par la réforme des retraites et le coronavirus, une annonce vous aura sans doute échappé. Depuis fin novembre 2019, l’État français s’est officiellement doté d’un « centre de conseil et d’expertise dédié à la participation citoyenne ». Selon la présentation officielle qu’en donne la commission interministérielle de la transformation publique, ce centre doit « garantir les conditions d'une participation réelle et sincère des citoyens à la conception et au suivi des réformes ». Pour développer sa mission, ce centre a inévitablement lancé un « appel à projet », financé dans le cadre des programmes investissement d’avenir. Appelé « participation citoyenne dans les territoires », il vise principalement à soutenir les initiatives des services déconcentrés de l’État. Le principe est clairement affirmé : « aucune réforme d'ampleur, qu'elle ait un volet législatif ou non, ne pourra être lancée sans avoir garanti les conditions d'une participation réelle et sincère des citoyens ». 

La création de ce centre marque une étape supplémentaire dans le développement d’un véritable « participationnisme d’État ». En deux ans, l’État aura expérimenté des dispositifs de grande ampleur : Grand Débat National, Convention Citoyenne sur le climat. Ces expériences parachèvent un processus plus ancien, émaillé de pratiques plus discrètes (conférences citoyennes, consultations sur des projets de loi) et la construction d’une forme de doctrine, que nous pourrions qualifier de « pensée d’État ». Nous en retrouvons les principaux axes dans le cahier des charges de l’appel à projet : les « démarches associant les citoyens (et les agents) » sont présentées à la fois comme « l’un des moteurs essentiels de la transformation publique », permettant de « construire une action publique en adéquation avec leurs besoins ». Elles améliorent « l’acceptabilité sociale des projets de transformations » en réduisant « la technicité et la complexité des réformes excluent habituellement les citoyens » et sont un moyen de rétablir « la confiance entre les citoyens et l’administration ». En somme, le guide du parfait management de l’action publique : changement, réactivité, acceptabilité, pédagogie, confiance.

Ce management participatif de l’action publique, d’abord développé au niveau local et intégré peu à peu aux sommets de l’État, peut contenir, nous dit-on, des pépites démocratiques : si le président de la République consent à respecter sa parole en transférant, sans filtre, les préconisations de la Convention Citoyenne sur le climat au référendum ou au parlement, alors nous tiendrons peut-être un modèle renouvelé de régime représentatif… Certes. Mais il contient également des logiques structurelles qui fragilisent l’idée d’une sortie « par le haut » de ce type d’expérimentation et plus largement du « participationnisme d’Etat ».

Tout d’abord, l’intérêt gouvernemental pour les procédures participatives, labellisées par les experts du secteur, reste à géométrie variable. Rappelons que le grand débat a été marqué par un amateurisme criant et une mise à l’écart ostensible de la Commission Nationale du Débat Public, instance chargée de garantir la sincérité et de l’indépendance des débats ; et soulignons le mépris des outils participatifs qu’incarne le refus d’une campagne médiatique sur le référendum d’initiative partagé – ce que n’effacera pas l’abandon final du projet.

Surtout, la création du centre de conseil et d’expertise en participation citoyenne pourrait prêter à sourire si elle n’accompagnait pas l’affirmation des traits les plus autoritaires et anti-démocratiques de la Vème République. Ces traits sont particulièrement visibles concernant la réforme des retraites : le mépris de la démocratie parlementaire la plus élémentaire qu’incarne le recours récent à l’article 49-3, le mépris de la démocratie sociale qu’incarne une conférence de financement factice et contrainte, le mépris des mouvements sociaux qu’incarne une violence policière que plus personne ne peut nier. De ce point de vue, le maintien des élections municipales dans un contexte de crise sanitaire aigüe marque le mépris de l’exécutif pour la démocratie locale comme pour les « les conditions d'une participation réelle et sincère des citoyens » qu’il prétend par ailleurs garantir. En effet, comment s’empêcher de penser que l’exécutif aurait choisi de reporter les élections si les sondages n’avaient pas clairement indiqué que LREM n’avait rien à gagner dans ce scrutin local ?

Le « participationnisme d’Etat » dessine, dès lors, un janus démocratique. Lorsque la démocratie passe par l’expression d’une voix discordante, l’expression d’une contestation, la remise en cause des lignes rouges (interdiction de débattre de l’ISF, du modèle économique, des options du financement des retraites, etc.), ou qu’elle peut faire émerger des voix alternatives alors elle gêne. On en dénonce l’enlisement, l’inefficacité, la violence. Lorsque la démocratie passe par la production descendante de dispositifs sous contrôle, élaborés sous les bons auspices des institutions et des méthodologues qualifiés, alors on en vante l’utilité, l’inclusion, la modernité.

Il n’y a ni paradoxe, ni surprise dans ce « en même temps » démocratique. Le participationnisme d’Etat aboutit en réalité à une disjonction entre la « participation » et la « démocratie » en germe depuis longtemps dans d’autres régimes, partout à travers le monde. En Chine ou dans la Tunisie de Ben Ali, les dispositifs participatifs ont circulé et circulent.

La « participation citoyenne » appartenant désormais à ces mots-clés capturés par la profession politique et les routines institutionnelles, il nous semble nécessaire de rappeler, inlassablement, le danger de la réduire au participationnisme d’État, dont les compagnons de route des expériences délibératives sont, par ailleurs, parfaitement conscients. La mobilisation occasionnelle d’une expertise participative ne garantit pas, à elle seule, l’amélioration de la démocratie. La participation citoyenne n’a de valeur démocratique que si les conditions de la démocratie sont plus largement assurées. Sinon, elle peut n’être rien d’autre qu’un instrument au service d’un État néolibéral et autoritaire, qui a parfaitement compris qu’un large panel d’outils ciblés et contrôlables de « mise en participation » de la gestion des affaires publiques étaient aujourd’hui à sa disposition.

Dans le même ordre d’idée, la tenue des élections municipales semble avoir été exempte de toute considération démocratique. La participation électorale se trouve réduite à son caractère « démonstratif », répondant au souci des grands élus locaux, tous partis confondus, de renouveler leurs rentes de situation, et offrant ici à l’exécutif une opportunité d’éviter l’épreuve politique que constituent généralement les élections intermédiaires. Peu importe les taux d’abstention évidemment élevés, peu importe l’exposition des citoyen.ne.s, des militant.e.s et des personnels municipaux dans les bureaux de vote, peu importe la mise à mort de campagnes électorales déjà bien mal en point. La démocratie locale n’a que peu d’importance : participez braves gens, ceux qui gouvernent en ont besoin.

 

[1] « Coronavirus : la moitié des présidents de région et François Bayrou demandent le report des municipales », La Voix du Nord, 14 mars 2020.

[2] Voir notamment l’interview donnée par Fabien Desage pour Médiapart le 14 mars 2020. URL : https://www.mediapart.fr/journal/france/140320/le-maintien-des-elections-municipales-est-une-erreur?onglet=full

[3] Voir notamment David Guéranger  « Tristes campagnes municipales. De quelques évolutions inquiétantes de la démocratie locale », La Vie des Idées, 10 mars 2020.

Signataires :

Guillaume Gourgues, Maître de conférences en science politique - Université Lyon 2
Alice Mazeaud, Maître de conférences en science politique - Université de La Rochelle 
Magali Nonjon, Maître de conférences de Science politique - Institut d'Etudes Politiques Aix-en-Provence
Jessica Sainty, Maître de conférences en science politique - Université d'Avignon

 

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