Fonction publique: quand un point de détail révèle toute la logique d'une «réforme»

Un simple point de détail, qui peut passer pour anecdotique, peut s'avérer extrêmement révélateur. Ainsi en est-il de la suppression des instances de recours disciplinaire dans la Fonction publique. Mais, comme l'écrivait Frédéric Dard, «l'hypothèse la mieux élaborée ne saurait remplacer la réalité la plus bancale».

Manifestation unitaire Fonction publique du 9 mai 2019 (Paris): cortège UNSA © Luc Bentz (photo personnelle) Manifestation unitaire Fonction publique du 9 mai 2019 (Paris): cortège UNSA © Luc Bentz (photo personnelle)

[MAJ 10/10/19] Évoquant la disparition des commissions de recours disciplinaire, mesure d'application immédiate de la loi du 26 août 2019 «de transformation de la Fonction publique», un article publié par l'UNSA Fonction publique («Commissions de recours disciplinaire: bientôt la fin!», 4/9/19) conclut que cette décision «déci­sion [...] contraint à la judi­cia­ri­sa­tion des rap­ports hié­rar­chi­ques». 

Cette analyse ne lui est pas propre; elle est même largement partagée par les fédérations représentatives des agents de la Fonction publique. Mais au-delà de la question ponctuelle (suppression d'instances de recours), elle traduit très concrètement ce qu'est le paradigme que met en œuvre la loi Darmanin.

Comment les choses se passaient jusque là

Jusqu'à présent — pour faire court — un fonctionnaire faisant l'objet d'une procédure disciplinaire ou d'une procédure en vue d'un licenciement disciplinaire passait en conseil de discipline constitué — sans entrer encore une fois dans le détail — par la commission administrative paritaire dont il relevait dans ce cas (commission nationale ou locale). Ces commissions, étant paritaires, comprennent autant de représentants de l'administration (qui préside) que de représentants du personnel et, en cas de partage, l'avis demandé par l'administration est réputé donné. Les fonctionnaires n'étant pas dans une logique contractuelle mais statutaire, l'avis négatif comme une proposition alternative (une exclusion temporaire de fonction au lieu d'une révocation, un déplacement d'office au lieu d'une rétrogradation...) ne lie pas l'autorité administrative prenant la décision (le ministre ou un responsable d'administration déconcentrée).

Dans certains cas pourtant, une sanction ne correspondant pas à un avis voté à une majorité qualifiée du conseil de discipline (la majorité en question variant selon la gravité de la sanction), l'intéressé pouvait faire un recours. Le principe commun se déclinait de façon différente selon les versants de la Fonction publique (État, territoriale, hospitalière). Pour simplifier, restons en au niveau de l'État. La Commission de recours est une formation spécialisée du Conseil supérieur de la Fonction publique de l'État. Elle comprend à parité des représentants des administrations et des fédérations de fonctionnaires représentatives. Cette commission n'émettait qu'une recommandation. Même une recommandation votée à une écrasante majorité, voire une quasi-unanimité ne liait pas le ministre (ou son équivalent). Pour y avoir siégé quelques années, je puis dire que l'exercice avait donc ses limites, mais n'était pas impossible dans certains cas. Eh bien, c'était encore trop. Cette modeste possibilité se sera complètement éteinte quand auront été examinés les derniers dossiers de recours déposés avant la date de publication de la loi (7 août 2019).

Manifestation unitaire Fonction publique du 22 mai 2018 (cortège UNSA, Paris) © Luc Bentz Manifestation unitaire Fonction publique du 22 mai 2018 (cortège UNSA, Paris) © Luc Bentz

En marche... vers la judiciarisation des relations de travail dans la Fonction publique

On le voit, l'Administration avec un grand A n'était pas serve. On rétorquera qu'il reste les conseils de discipline du premier niveau, mais la décision restera prise à ce niveau-là. Oh! comme il s'agit d'une décision administrative (la sanction est notifiée par arrêté, sinon dans quelques cas par décret), l'agent sanctionné peut toujours formuler un recours gracieux (auprès de l'autorité de premier niveau) ou un recours hiérarchique (jusqu'au ministre). D'une certaine manière, il y est même contraint, pour des raisons de recevabilité, mais l'approche première ne sera plus le dialogue interne: il s'agit de faire déterminer par le Juge administratif si la décision était fautive par vice de forme (ce qui peut arriver, notamment pour les collectivités territoriales ou les établissements hospitaliers, mais à quoi n'échappent pas les administrations et établissements de l'État), par défaut de motivation ou pour ce domaine que le Conseil d'État s'est progressivement autorisé à apprécier: l'erreur manifeste d'appréciation (en gros: on a tapé trop fort).

De là découle ce risque de judiciarisation qui alourdira successivement la tâche des tribunaux administratifs, des cours administratives d'appel et du Conseil d'État... qui n'en avaient pas besoin. Mais ce risque est assumé au bénéfice d'une approche qu'avait esquissée Renaud Dutreil en 2005, quand il était ministre «de la Fonction publique et de la Réforme de l'État» dans l'épisodique gouvernement Raffarin III. Mais c'était dans la foulée du très intéressant rapport public 2003 du Conseil d'État («Perspectives pour la Fonction publique», sous la direction de Marcel Pochard). Déjà, le rôle des commissions administratives paritaires était mis en cause dans tout ce qui était gestion individuelle.

Car le paradigme de la loi Darmanin est bien celui-là: les employeurs publics doivent pouvoir avoir les mains libres de telle façon que, dans une belle construction idéologique, les managers puissent manager tranquillement. Exeunt les commissions paritaires dans ce qui était leur rôle majeur: l'examen des avancements d'échelon et de grade (ou classe); les mutations. Restent les cas de disponibilité, la révision de l'appréciation professionnelle (en vieux style: la notation), la discipline et l'insuffisance professionnelle qui relèvent de la même logique. Mais comme on sait que les conseils de discipline préexistaient au statut de 1948 et que des élus du personnel, même en des temps reculés, pouvaient y être présents (pensons, pour un corps dont je connais bien l'histoire, celui des instituteurs, aux conseils départementaux de l'enseignement primaire entre 1901 et 1940), il eût été difficile de les rayer d'un trait de plume sauf à revenir aux errements de la période de Vichy (mais non, je n'aurai pas mon point Godwin).

Il n'empêche: on laisse les «gestionnaires» gérer (non encore: je ne parle pas des personnels dits «d'intendance» à l'Éducation nationale). Les «lignes directrices de gestion» seront établies au niveau ministériel puis déclinées localement dans tous les domaines (affectations, évolution des carrières individuelles). En somme, l'espace se réduit avec les agents contractuels, mais pas dans le développement des garanties. L'excellent René Bidouze, qui fut secrétaire général des fonctionnaires CGT avant d'être directeur de cabinet d'Anicet Le Pors), avait déjà posé la question dans le titre d'un ses ouvrages: Les fonctionnaires: sujets ou citoyens? La loi Le Pors de 1983 insistait sur le deuxième élément de l'alternative; il semble qu'on en revienne à la première, en deçà non seulement de 1948, mais même des ouvertures opérées sous le Cartel des gauches en 1925 (circulaire Anatole de Monzie du 20 juin 1925) avec la création, chez les instituteurs, de «comités consultatifs» comprenant les inspectrices et inspecteurs primaires et les inspectrices des écoles maternelles, mais aussi les élus du personnel aux conseils départementaux de l'enseignement primaire: deux institutrices et deux instituteurs, sauf dans la Seine où ils étaient sept pour chaque «collège»).

La suppression des instances disciplinaires de recours, pour très circonscrite que soit leur activé dans l'ensemble, est significative de cette volonté de ménager les managers dans ce confusionnisme qui réduit l'État à une Start up nation et cette belle entreprise collective qu'est le service public en une imparfaite et inefficace (car ce n'est pas sa nature) copie de l'entreprise privée.

Manifestation unitaire Fonction publique du 9 mai 2019 © Luc Bentz Manifestation unitaire Fonction publique du 9 mai 2019 © Luc Bentz

Derrière la façade individuée, le risque de l'arbitraire collectif

L'une des questions que révèle la (mise à la) «réforme» du statut des fonctionnaires, c'est l'approche verticale descendante, supposée produire un meilleur ruissellement des pensées d'en haut grâce aux managers intermédiaires jouant de leurs personnels comme un organiste des différents registres. Mais il y a organiste et organiste: n'est pas Maurice Duruflé qui veut, et plus d'un organiste débutant, voire plus âgé, mais médiocre, s'expose à de désagréables couacs. La logique de la gestion discrétionnaire, celle de l'approche réputée individuée, se confronte, notamment dans les grandes organisations par la taille, aux contraintes d'une gestion collective. Il y a des effets de nombre. Ce n'est pas nouveau. En matière de mutations, ce ne sont pas les organisations syndicales qui sont à l'origine de barèmes de mutation, mais, dès l'avant-guerre des administrations confrontées à une gestion de masse qui ne permettait plus d'apprécier individuellement les candidatures (ce qui est différent de l'examen de candidatures individuelles, si vous me suivez).

Ce fut le cas dans certaines inspections académiques (pour les non-initiés: une inspection académique par département, cadre dans lequel historiquement se géraient les instituteurs hier, les professeurs des écoles aujourd'hui). En 1925, sous le Cartel des gauches, on créa les comités consultatifs que j'évoquais plus haut (circulaire de Monzie du 20 juin 1925). Au reste, il s'agissait d'introduire de l'humain au-delà «de la brutalité des chiffres», comme le rappela, dans la même période, la circulaire Lamoureux du 28 avril 1926. Lors du Front populaire, qui, après le Cartel des gauches, renoua avec la reconnaissance de facto des syndicats de fonctionnaires, Jean Zay lui-même fit référence à l'usage raisonné du barème dans sa circulaire du 24 juillet 1936.

Le problème posé par la circulaire de 1926 reste posé. Certes, à l'époque, il était question d'apprécier essentiellement le «mérite individuel» des candidats. Sans faire preuve d'anachronisme, des gestions parfois purement mathématisées, même si elles permettaient à tous les acteurs d'avoir pour étalon une réification des droits et de la procédure par cette illusion d'absolue réalité qu'est un nombre (le barème), avaient leurs limites réelles dans une déshumanisation de la gestion de l'humain dans la GRH. Quand l'écart se joue à 1/360 de point pour un écart d'un jour entre deux dates de naissance, on peut s'interroger sur les limites des paramètres utilisés. Mais apporter de l'humain n'était pas impossible dans le système actuel qui disparaîtra au 1er janvier 2020. La transparence de la régulation, même conflictuelle (chaque acteur est dans son rôle) reste préférable à une opacité qui peut donner lieu à arbitraire ou favoritisme, mais aussi, tout simplement (si je puis dire), à des pratiques inconscientes de retour à des biais inconscients, genrés, assignation identitaire, mais aussi «âgistes» entre autres exemple.

Mais voilà, le fond de la réforme Darmanin est de borner, de fait, les représentants du personnel à ne traiter que de questions générales, notamment au sein des instances clés que deviennent les «comités sociaux d'administration» qui se substituent aux anciens comités techniques et comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail. «Discutons des lignes générales, des principes (légalement non contraignants), et nous nous occuperons du reste». C'est la philosophie de la chose. La difficulté va être de faire face à des réalités extrêmement différentes, de la petite commune ou du petit établissement public autonome à des mastodontes gérant plusieurs milliers, voire dizaines de milliers d'agents comme le rectorat de l'académie de Versailles.

Dans ce contexte, la suppression des instances disciplinaires de recours n'est qu'un effet collatéral, mais indispensable en raison du principe même de la réforme: la question de la relation entre l'agent et son administration n'est qu'une affaire de relation individuée entre l'administration et son agent, sans intermédiaire, dans le respect de ce grand principe politique jadis formulé par Jacques Chirac: «Un chef, c'est fait pour cheffer.» Dans ce cadre, l'assistance des délégués du personnel n'est envisagée qu'au cas par cas, sans mise en perspective collective. Le fonctionnement des commissions paritaires pouvait peut-être laisser à désirer, mais il garantissait la «paix sociale» dans le sens où les règles, communément fixées, était transparentes dans leur contenu comme dans leur application (en général du moins). De la sorte, sans nier les compétences de l'administration (à quoi le juge administratif a toujours veillé de manière cohérente), la définition et le respect de la «règle du jeu», la capacité à expliquer le fait que tel était muté là ou promu ici et pas tel autre découlait d'une explicitation certes imparfaite, mais mesurable.

Ce qui faisait consensus vole en éclat. Plus de commission de recours? On ne traitera que quelques cas. Mais plus d'intervention des commissions paritaires (et des élus paritaires) dans ce qui était au fond leur «cœur de métier», c'est renvoyer l'individu qui pense avoir été lésé à une logique procédurière. Ou, comme le disait l'UNSA Fonction publique dans l'article cité initialement: «à la judiciarisation des rapports hiérarchiques». Ce n'est pas sans risque pour l'administration. Avec la loi Pécresse du 10 août 2007 «relatives aux libertés et responsabilités des universités», le ministère de l'Enseignement supérieur a laissé croire que les présidents d'université ou directeurs d'établissements analogues disposaient d'un pouvoir discrétionnaire. Quelques années plus tard, L'Actualité juridique des fonctions publiques (je n'ai plus la référence sous la main) publiait un numéro complet sur le recrutement des enseignants-chercheurs après un certain nombre de recours devant le Conseil d'État et même deux questions prioritaires de constitutionnalité (QPC)!

Autant dire que, pour les gouvernements (actuel et à venir) et les responsables des administrations (nationaux ou déconcentrés), les lendemains de réveil risquent d'être difficiles... y compris quand les colères individuelles se transformeront en mobilisations collectives contre ce que mon maître en syndicalisme Alain Chauvet nommait «l'arbitraire administratif», cet arbitraire contre lequel se sont construits au début du XXe siècle (j'y reviens) les mouvements collectifs (syndicaliste et, dans un premier temps, amicalistes) des instituteurs. Sauf à prévoir bien sûr, ici ou là, que l'habillage légal et règlementaire ne permettra pas de dégager des coopérations informelles «comme avant» ou presque, à ceci près que, étant d'usage et non de règle, fondées sur des relations bilatérales et non sur des échanges publics régulés, elles pourraient aboutir à des échanges de service en toute opacité (les dossiers que je défends contre les protégés à caser). Serait-ce vraiment de bonne administration?

Luc Bentz

Article antérieur sur la même thématique: «Fonctionnaires: ce n'est pas seulement du mépris» (4/7/19).

Manifestation unitaire Fonction publique du 22/5/18 © Luc Bentz Manifestation unitaire Fonction publique du 22/5/18 © Luc Bentz

 

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