Universités: autonomie ou étau d'État ?

Un rapport conjoint de l'Inspection générale des Finances (IGF) et de l'Inspection générale de l'administration de l'Enseignement et de la Recherche (IGAENR) propose d'utiliser des «marges de manœuvre inexploitées pour piloter la masse salariale» des universités. Et voilà que la loi Fonction publique s'annonce comme la boîte à outils «ad hoc».

Salle de lecture (bibliothèque), université de Paris-Nanterre © Luc Bentz Salle de lecture (bibliothèque), université de Paris-Nanterre © Luc Bentz

Tout commence par un article des Échos (Marie-Christine Corbier, «Les universités sommées de mieux gérer leurs effectifs» [de personnels], 18/9/19) qui évoque un rapport conjoint de l'Inspection générale des finances (IGF) et de l'Inspection générale de l'administration de l'Éducation nationale et de la Recherche (IGAENR) que le quotidien économique «a pu se procurer», sans qu'on sache s'il s'agit d'une fuite organisée ou non).

Le résumé qui en est fait par la journaliste est une belle synthèse de l'approche technocratique, citations à l'appui: «Les universités disposent de “marges de manœuvre inexploitées pour piloter leur masse salariale”, assure un rapport commandé par Bercy et par le ministère de l'Enseignement supérieur. Il propose un nouveau mécanisme de répartition des moyens entre universités, pluriannuel, tenant compte d'indicateurs de “performance” et où la compensation automatique liée à l'évolution des carrières des fonctionnaires n'aurait “plus lieu d'être”.

Le rapport pointe bien les inégalités de dotation, ainsi qu'une évolution «automatisée» de la masse salariale. L'État, qui pour l'essentiel, reconduit les dotations est prié de ne plus prendre en compte le glissement-vieillesse-technicité (GVT). Qu'est-ce que le GVT? Il s'agit d'abord de la prise en compte de l'évolution dans le temps des carrières selon les règles combinant l'ancienneté et le mérite (changement d'échelons), selon les règles d'avancement des différents corps de la Fonction publique (de la même manière que certains conventions collectives prennent en compte un coefficient d'ancienneté dans les rémunérations). Il s'agit ensuite de la prise en compte des évolutions qualitatives de carrière («technicité») qui se traduit notamment par des changements de grades ou de classe, ou des changements de corps. Cela correspond à un changement de responsabilités (ou ça l'acte), comme dans le cas d'un technicien qui devient ingénieur d'études, d'un attaché qui accède au principalat ou d'un maître de conférences élu (comme on dit encore souvent) professeur des universités.

Foin de tout ça. Foin aussi de la répercussion de la valeur du point Fonction publique (le point d'indice qui sert de base au calcul des rémunérations brutes). Je sais bien, hélas! que par les temps qui courent celui-ci reste congelé, mais, tant qu'à technocratiser de façon théorique, autant anticiper sur tous les paramètre. Le principe directeur prôné par le rapport des deux inspection générale est clairement défini: quand un établissement recrute (ou se voit affecter quelqu'un), qu'ils se débrouille. Son financement dépendra d'autres indicateurs, des «indicateurs de performance» définis d'en haut qui vont — nécessairement, indubitablement, inéluctablement — conduire à servir de repères de pilotage contraint pour des établissements (entendez par là leur direction).

Étau. © «Bluebudgie»/Pixabay.com, usage libre (licence Pixabay) Étau. © «Bluebudgie»/Pixabay.com, usage libre (licence Pixabay)

Logique de contrainte et de redéploiement

Le système proposé (le carcan, en français courant) est celui des conventions pluriannuelle «de performance, d'objectifs et de moyens», héritières à la mode RGPP (révision générale des politiques publiques) des anciennes conventions d'objectif et de gestion conclues entre l'État et ses grands établissements publics administratifs. Cela ne concerne pas seulement la rémunération des personnels, mais aussi les dépenses d'investissement et de fonctionnement.

Au prétexte de passer du «suivi» au «pilotage» (budgétaire), il s'agit de pousser les établissements à être plus «efficients», en se dotant d'outils de flicage suivi adaptés (cartographie des emplois et fonctions, contrôle du temps de suivi). Et le rapport d'envisager quelques chiffres, assortis d'un hypocrite commentaire. L'article cite ainsi le rapport: «Le remplacement à l'identique de deux enseignants sur trois et de trois Biatss sur quatre permettrait de redéployer […] 2 497 emplois de Biatss et 992 emplois d'enseignants. Ces chiffres ne sauraient constituer une cible». Évidemment, la précision aux unités près est le résultat d'un pur hasard, comme chacun peut le penser.

Est-ce à dire que le modèle actuel de répartition est idéal? Cent fois non, évidemment! Il encourt nombre de reproches dont celui, justifié, de prolonger les inégalités préexistantes entre établissements universitaires (voir par exemple les situations de certaines universités «au-delà du périphériques»). Changer de modèle de financement des universités ne peut pourtant résulter d'une simple logique de recalibrage en déshabillant Pierre pour habiller Paul. Car il y a une certaine forme de cynisme dans ce rapport (au vu des extraits disponibles) en laissant de côté le sous-encadrement en personnels enseignants et chercheurs comme en personnels Biatss (de bibliothèque, ingénieurs, administratifs, techniques, sociaux et de santé).

Ainsi traduit-on en chiffres une vision encore très bureaucratique de ce que devient, peut devenir ou doit devenir l'ingénierie universitaire, y compris sur le plan pédagogique. Au travers de la mise en cause d'APB (admission post-bac) et du lancement de Parcours-Sup, j'avais rappelé (comme bien d'autres) que le système d'orientation APB était moins fautif que la sous-évaluation de la pression démographique (je les avais évoqués, parmi d'autres questions, dans une série d'articles sur un blog antérieur).

Les dispositifs de pilotage comme les outils de reporting peuvent être les plus fins et les plus subtils qui soient, si, durablement, s'exacerbe la tension entre moyens disponibles et besoins (en fonction notamment de la démographie étudiante), alors on n'aura rien réglé. Et les amphis continueront à être bien plus surchargés que sur notre illustration.

 © Crédit photo: Nikolay Georgiev/Pixabay, licence Pixabay.com (usage libre) © Crédit photo: Nikolay Georgiev/Pixabay, licence Pixabay.com (usage libre)

L'approche du ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche

L'article de Marie-Christine Corbier cite d'ailleurs, en évoquant «source bien informée», des propos montrant qu'on «on» ne méconnaît pas l'étendue des problèmes, même si l'«on» valide la démarche de changement: «Ce rapport ne dit pas que les universités n'ont pas de besoins financiers ni qu'il ne faut pas de moyens supplémentaires face à la croissance démographique. Mais il ne suffit pas pour l'État d'engager des moyens supplémentaires. Il faut accompagner les universités pour qu'elles puissent en tirer le plein parti.»

Or, quelque douze ans après le vote de la loi Pécresse,  la ministre de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation, Frédérique Vidal, annonçait son intention de «franchir une nouvelle marche» dans l'autonomie. Très précisément, devant l'université d'été de la Conférence des présidents d'université (CPU), elle déclarait le 28 août 2019 (les formulations en gras sont dans le texte de l'allocution ministérielle mis en ligne par le ministère):

«Je le disais devant vous en mars dernier : je souhaite que nous franchissions ensemble une nouvelle marche dans l'autonomie des universités, et cette nouvelle marche implique nécessairement un repositionnement de nos échanges, de l'exercice de la « tutelle », car les universités sont arrivées à l'âge de leur majorité !
Je voudrais revenir un instant sur cette logique de « tutelle » qui a pu avoir cours. L'État a trop cédé, je le sais bien, à la tentation du micro-management, à la surenchère de circulaires destinées à régler votre fonctionnement dans les moindres détails, ce qui avait pour effet secondaire d'assécher toute initiative ou de les emprisonner dans un filet de normes et de réglementations. Ce n'est pas ma conception, car ce que je souhaite au contraire, c'est un État stratège, qui puisse accompagner et soutenir les établissements, dans le respect bien sûr des contraintes qui sont celles de l'action publique, à commencer par la contrainte budgétaire.»

On relève bien — in cauda venenum — la référence à la contrainte budgétaire. On notera aussi que le ministère, s'il se réserve les arbitrages finals, donne une large part de représentation de l'État aux recteurs. Il n'est pas certain que la prégnance de la tutelle en soit allégée.

 © Illustration d'après «Clker-Free-Vector-Images»/Pixabay.com, licence Pixabay (usage libre) © Illustration d'après «Clker-Free-Vector-Images»/Pixabay.com, licence Pixabay (usage libre)

Pour les personnels, une dégradation qualitative prévisible

On ne voit pas se réduire dans l'avenir la contrainte budgétaire sur les établissements d'enseignement supérieur. On peut même craindre que ne s'aggravent les écarts entre les établissements «de prestige» et... les autres (ce qu'on baptise de termes divers, allant de la logique d'excellence aux premiers de cordée). On ne voit pas davantage comment ces «dialogues asymétriques» entre les différents établissement et leur tutelle vont être cohérents avec les logiques de regroupements ou de mises en commun préconisées au fil du temps, des ex-pôles de recherche et d'enseignement supérieur (Pres) aux communautés d'universités et d'établissements (Comue).

En l'état actuel des choses, les universités n'utilisent pas leurs plafonds d'emplois (personnels de statut «universitaire», autrement dit, enseignants-chercheurs; personnels Biatss). Il leur incombe en effet d'assumer la masse salariale (rémunérations «chargées», régimes indemnitaires compris). Un enseignant-chercheur (maître de conférences, professeur des universités) consacre statutairement la moitié de ses obligations de service à la recherche: on voit se développer le recrutement de contractuels mal rémunérés, avec des perspectives de titularisation qui s'éloignent du fait des «gels» d'emplois d'enseignants-chercheurs, prolétariat universitaire recrutés chez des post-doctarants ou des doctorants qu'on enferme dans une précarité essentiellement jetable. L'engagement de long terme en souffre et, bien au-delà des individus, c'est la qualité d'un enseignement-supérieur fondé sur la production de connaissances que permet la recherche qui se voit continûment affaiblie. Tant il est vrai que les calculs à courte vue se prêtent mal à une approche de long terme.

La loi Pécresse (2007) avait largement étendu la capacité des universités (plus largement, des établissements d'enseignement supérieur) à recruter des contractuels en ouvrant cette possibilité à tous les agents de catégorie A. Il est vrai que, depuis, la loi Fonction publique du 7 août 2019 (loi «Darmanin-Dussopt»), les vannes du recours aux contractuels ont été largement ouvertes.

La Fonction publique de l'État compte environ 20 % d'agents contractuels. Pour l'enseignement supérieur, le Bilan social 2017-2018 (publié en septembre 2019) montre que le volume d'emploi contractuel est plus important. Nous indiquons ici le pourcentage d'agents contractuels dans les deux grandes catégories et, entre parenthèses, les effectifs correspondants. On rappellera que les quelques 26 000 contractuels étudiants sont exclus de ces données.

Voici donc les éléments qu'apporte le tableau 1.1 de la p. 31 du Bilan social:

  • Personnels «enseignants» : 31,7 % (29 000)
    — Les femmes représentent 44,8% des agents non-titulaires (pour 39,1 % des titulaires);
  • Personnels Biatss: 37,6 % (36 537)
    — Les femmes représentent 66,2% des agents non-titulaires (pour 63,4 % des titulaires);
  • ENSEMBLE : 34,6 % (68 992)
    — Les femmes représentent 56,1% des agents non-titulaires (pour 50,4 % des titulaires).

Ces proportions, avec ou sans effets genrés, risquent de s'accroître. Mécaniquement, la manière dont les établissements d'enseignement supérieur vont pouvoir faire face aux contraintes des futures conventions de performance. Formellement, les établissements sont autonomes; dans les faits, ils sont fortement dépendants du financement ministériel et des critères de répartition que celui-ci arrête. Or le rapport conjoint des deux inspections générales s'inscrit bien dans l'obsession du maintien de la masse salariale, si ce n'est sa réduction.

Les directions d'établissement (présidence, dans les universités) seront amenées à agir en responsabilité. La tentation sera grande de privilégier le recrutement de contractuels, et prioritairement de contractuels en contrat à durée déterminé (CDD) quand le recrutement de titulaires les conduirait à devoir gérer directement les charges découlant du GVT qu'elles ne maîtrisent pas, puisqu'elles relèvent de dispositions statutaires nationale comme, souvent, d'instances externes (comme le Conseil national des universités pour les enseignants-chercheurs), à défaut des commissions paritaires nationales ou académiques pour les autres corps de fonctionnaires titulaires qui, désormais, ont perdu leurs compétences en la matière (voir, sur ce blog, l'article «Fonction publique: quand un point de détail révèle toute la logique d'une “réforme”»,  13/9/19).

Le projet de décret sur la manière dont vont être élaborées les «règles directrices de gestion» est en cours d'examen avant publication pour la Fonction publique de l'État. Il connaître des déclinaisons ministérielles et, pour l'enseignement supérieur, il y aura lieu d'examiner la façon dont elles combineront le cadrage national et les décisions des établissements. Des décisions qui resteront, dans leur économie, très fortement contraintes de l'extérieur (ministère). L'autonomie sera officiellement renforcée (grâce notamment à la boîte à outils de la loi Darmanin-Dussopt); l'étau, lui va continuer à se refermer.

D'un point de vue fonctionnel, en tout cas, le recours massif aux contractuels sera encore plus souple que l'illusion de disposer d'une filière «maison» polymorphe, gommant les spécificités professionnelles. Paradoxe historique: une logique régressive risque de venir effacer le travail accompli depuis la transformation des ex-contractuels «type CNRS». Mais, du moment qu'on mobilise «les marges de manœuvre inexploitées pour piloter [la] masse salariale», tout ira pour le mieux dans le meilleurs des mondes universitaires!

 Luc Bentz

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