Juger les (anciens) ministres? Pourquoi il faut revenir au projet Hollande !

L'ancien garde des Sceaux, Jean-Jacques Urvoas, vient d'être condamné à une peine symbolique par la Cour de justice de la République (CJR) pour «violation du secret». C'est l'occasion de revenir sur la genèse, les problèmes de cette institution constitutionnelle... et un récent projet de révision, beaucoup plus faible et trop timide par rapport à celui de 2013 (présidence de François Hollande).

«L’ancien garde des sceaux, jugé par la Cour de justice de la République, a été reconnu coupable d’avoir transmis des informations confidentielles au député des Hauts-de-Seine Thierry Solère, en 2017.» Ainsi LeMonde.fr (30/9/19) rend-il compte de la condamnation de Jean-Jacques Urvoas, ancien ministre de la Justice. C'est à cette procédure que nous nous intéressons aujourd'hui.

Dans le cas de Jean-Jacques Urvoas, le fait allégué était solitaire et personnel. Or, à plusieurs reprises («sang contaminé», «arbitrage du Crédit lyonnais»), la manifestation même de la vérité a été entravée par le fait même de faire juger seuls les ministres, et les ministres seulement, plusieurs mois ou plusieurs années après, par une juridiction d'«exception» au sens juridique et premier: une juridiction qui, littéralement sort de l'ordinaire.

Or la Cour de justice de la République (CJR) pourrait disparaître à l'occasion d'une modification substantielle, mais insuffisante, de la Constitution. La responsabilité pénale des membres du Gouvernement, après un filtre, pourrait s'effectuer ce qui apparaît comme une juridiction «ordinaire» mais ne l'est pas. Nous verrons quelles sont les insuffisances du projet de révision constitutionnelle «pour un renouveau de la démocratie» adopté par le Conseil des ministres du 28 août 2019 et déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale. Nous verrons aussi en quoi lui était de beaucoup préférable le projet Hollande-Ayrault-Taubira déposé en 2013, mais qui n'a pu être mené à son terme. 

Plaque de la Cour de justice de la République, 21 rue de Constantine (Paris VII). © Photo: Celette/Wikimedia Commons, lic. CC-BY-SA int. 4.0 (recadrage et traitement par LB). Plaque de la Cour de justice de la République, 21 rue de Constantine (Paris VII). © Photo: Celette/Wikimedia Commons, lic. CC-BY-SA int. 4.0 (recadrage et traitement par LB).

Aux origines de la Haute Cour

La question de la responsabilité pénale des ministres est vieille comme l'action parlementaire. La IIIe République, reprenant une distinction fonctionnelle entre chambre haute et chambre basse transposée du système de Westminster, reprit mutatis mutandis la logique des Chartes de 1814 et 1830 en faisant de la Chambre des députés l'accusateur, et du Sénat le juge. Ce faisant, elle n'échappa pas aux reproches d'être une justice politique, susceptibles d'être détournée pour éliminer un adversaire (procès Caillaux de 1920).

La Constitution de 1946 qui prévit la première une Haute Cour dont les jurés seraient pris dans l'Assemblée nationale. Ce dispositif fut repris dans l'esprit par la Constitution de 1958, mais en confiant à un Sénat «revalorisé» par rapport à l'ancien Conseil de la République, la désignation de la moitié des jurés. De 1958 à 1993, c'est cette même Haute Cour qui devait juger, après mise en accusation par l'Assemblée nationale et le Sénat, le président de la République pour «haute trahison» (le seul cas où il fût responsable), de même que les membres du Gouvernement pour les crimes et délits commis dans l'exercice de leurs fonctions. Ce dispositif a été assez profondément bouleversé au fil du temps... sans avoir servi. Ni pour le premier, ni pour les seconds, il n'existe plus aujourd'hui. La haute trahison a disparu et les jurés aussi.

Cette procédure ne permettait pas à l'action publique d'être engagée sur une plainte des citoyens ni même du parquet, fût-ce, comme aujourd'hui, le parquet général près la Cour de cassation. La Haute Cour modèle 1958 a disparu en deux temps: d'abord, en 1993, pour les membres du Gouvernement; ensuite, en 2007, pour le président de la République. Pour ce dernier, les débats autour de son statut pénal et des différentes «affaires» impliquant Jacques Chirac avaient conduit à transposer dans la Constitution une jurisprudence de la Cour de cassation le concernant. Nous n'y reviendrons pas plus en détail dans ce billet, en soulignant que la révision de 2007 est loin d'avoir tout résolu.

1993: un contexte qui explique la naissance de la CJR

S'agissant des ministres, l'impossibilité de la faire fonctionner la Haute Cour avait conduit en 1993 à une première révision constitutionnelle conduisant à sortir de son champ les membres du Gouvernement. Cela s'expliquait aussi par l'«affaire du sang contaminé» dans laquelle les non-membres du Gouvernement impliqués avaient été jugés préalablement et séparément.

La loi constitutionnelle du 27 juillet 1993 créait ainsi un titre nouveau dans la Constitution («De la responsabilité pénale des membre du Gouvernement»). L'article 68-1 (alors nouveau) de la Constitution dispose que:

«Les membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis.
Ils sont jugés par la Cour de justice de la République.
La Cour de justice de la République est liée par la définition des crimes et délits ainsi que par la détermination des peines telles qu'elles résultent de la loi.»

L'article 68-2 organise la Cour de justice de la République (CJR): trois membres désignés par la Cour de cassation, dont le président de la Cour de justice de la République; 6 députés; 6 sénateurs. La mise en musique est complétée, comme le prévoit désormais la Constitution, par une loi organique (soumise obligatoirement, donc, à l'examen de conformité du Conseil constitutionnel). C'est la loi organique du 23 novembre 1993.

Le nouveau dispositif permet les plaintes individuelles motivées et qualifiées. Il permet aussi une saisine d'office par le procureur général près la Cour de cassation (et lui seul). Dans les deux cas, il instaure le filtre d'une «commission des requêtes» dont les membres, pour faire court, sont élus par leurs pairs (trois membres de la Cour de cassation, dont le président de la commission; deux membres du Conseil d'État, juge administratif suprême; deux membres de la Cour des comptes, juridiction financière historique). L'existence d'un filtre (commission des requêtes) est logique en ce cas pour éviter les procédures abusives ou les détournements de celle-ci.L'article 68-3, adopté par la révision du 4 août 1995, à confié à celle-ci le jugement d'affaires antérieures à sa création. Cette disposition procédurale ne contrevient pas au principe de non-rétroactivité (qui ne concerne que les qualification et des sanctions possibles plus lourdes).

Les différents actes d'instruction et de jugement (excepté les décisions de la commission des requêtes) peuvent être déférés aux fins de cassation. C'est l'assemblée plénière (sa formation la plus solennelle, «toutes chambres réunies», disait-on jadis) qui est nécessairement saisie. En cas de cassation, le renvoi s'effectue vers la commission d'instruciton ou la Cour de justice de la République autrement composées.

Les insuffisances du dispositif

On le voit, la création de la Cour de justice de la République est un progrès relatif par rapport à la situation antérieure, mais pose trois problèmes.

En premier lieu, même s'il y a eu initialement plainte de particuliers «lésés», il ne peut y avoir de constitution de parties civiles. En cas de condamnation pénale (sur sur la base de faits établis avec l'autorité de la chose jugée), c'est vers les juridictions civiles qu'il faudra, dans un deuxième temps, se diriger pour une procédure classique (première instance, appel, cassation le cas échéant, avec renvoi ou non  vers une cour d'appel). Cela signifie, nouvelle action en justice, nouvelle intervention d'avocat(s), nouvelles voies d'appel et de recours, nouveaux délais. Une victime isolée aux revenus modestes ou même moyens risque de ne pas pouvoir y faire face et de ne pas obtenir réparation, le cas échéant, avant un délai que tout un chacun jugerait «déraisonnable».

En second lieu, le fonctionnement même de la CJR ne permet d'y attraire que les membres du Gouvernement (quelle que soit leur appellation, comme nous l'avons vu dans un précédent billet), dans une procédure nécessairement «indépendante» et quasi automatiquement «asynchrone» par rapport à celle (celles) qui peut (peuvent) viser des complices ou coauteurs présumés. Ajoutons à cela que la composition de la juridiction reste très politique (12 parlementaires sur 15 juges), ce qui prête le flanc à des critiques.

En troisième lieu, c'est un dispositif à un seul degré de juridiction quand, aujourd'hui, les condamnations pénales pour des délits ou des crimes s'inscrivent dans le cadre d'un double degré de juridiction (première instance, appel), alors même que par définition la Cour de cassation ne juge pas sur le fond.

De fait, la Cour de justice de la République a généré beaucoup de désenchantement, voire une amertume profonde. C'est le triste bilan qui était ressorti de l'affaire du sang contaminé (hauts fonctionnaires jugés en 1993, membres du Gouvernement en 1999), mais c'est une critique qu'on vu exprimée à nouveau quand Christine Lagarde, ex-ministre de l'Économie et des Finances, a été traduite devant la CJR dans l'un des multiples volets de la saga judiciaire «arbitrage Bernard Tapie/Crédit lyonnais». Condamnée, elle a été  dispensée de peine. Un pénaliste avait critiqué ainsi cette décision: «Après le fameux “responsable, mais pas coupable” [propos de l'ancienne ministre Georgina Dufoix, dans l'affaire du sang contaminé], la Cour de la justice de la République innove avec un nouvel opus: “Condamnée, mais pas condamnable”» (Benjamin Fiorini, «Non-condamnation de Christine Lagarde: quand la justice ignore le droit», tribune publiée par LeMonde.fr, 22/12/16). Aucune des parties ne s'étant pourvue en cassation, l'arrêt du 19/12/16 est devenu définitif.

Où l'on revient, par un curieux cheminement de l'histoire, à Jean-Jacques Urvoas

De fait, dans l'affaire qui a valu à un ancien garde des Sceaux de comparaître devant la CJR, il était seul responsable de la violation du secret de l'instruction qui lui était reprochée en raison d'une initiative purement personnelle. Mais dans combien de cas un ministre est-il seul responsable de faits susceptibles d'être qualifiés pénalement?

Or, à cette question, le projet de révision constitutionnelle «pour un renouveau de la vie démocratique» ne répond pas. Approuvé par le Conseil des ministres du 28 août 2019, il reprend sur ce point les propositions du projet initialement déposé par le même Gouvernement en 2018. Il se borne à renvoyer (ce qui est un progrès) les membres du Gouvernement poursuivis vers une formation à plusieurs juges composée au sein de la cour d'appel de Paris (article 8 du projet), après filtre par une commission des requêtes maintenue. Sous réserve d'une loi organique d'application non encore connue sur ce point, c'est un léger progrès par rapport à la situation actuelle, mais qui ne règle de façon satisfaisante ni le problème des coauteurs, ni la sortie d'une juridiction d'exception qui n'autorise pas l'appel (quand la cour d'appel est le premier degré de juridiction de fond, il n'y a pas d'appel possible).

On ne peut que regretter sur ce point que n'ait pas été repris le projet déposé, au nom du président Hollande, par le Premier ministre Jean-Marc Ayrault et la garde des Seaux Christiane Taubira. Son intitulé portait «sur la responsabilité juridictionnelle du président de la République et des membres du Gouvernement».

S'agissant du président de la République, il maintenait (avec des argumentations qui se tiennent) l'état de «suspension pénale» (levée en 2012 pour Nicolas Sarkzy), mais prévoyait, avec des précautions et un filtre, s'agissant des actions civiles concernant la personne privée (une dissociation du double corps du chef de l'État, en somme). Il est vrai que Nicolas Sarkozy pouvait engager des demandes de réparation civile en diffamation, mais ne pouvait faire l'objet de demandes civiles reconventionnelles (ce qui en toute logique conduit à une aporie juridique).

S'agissant de la responsabilité pénale des membres du Gouvernement, le projet de révision Hollande prévoyait — ce qui réglait les difficultés précédemment évoquées — le retour au droit commun (donc la possibilité d'examiner dans une même juridiction leur cas avec celui des coauteurs présumés). Était maintenu le filtre de la commission des requêtes, filtre légitime comme on l'a déjà vu). Mais , mais qui n'empêchait pas les voies de recours pour les intéressés (avec une juridiction unique, qu'il s'agisse de l'actuelle CJR ou d'une formation de la cour d'appel de Paris, il n'y a pas de double degré de juridiction, avec première instance et appel).

Ce projet s'est trouvé enlisé faute de majorité prévisible nécessaire au Sénat puis au Congrès. Ironie de l'histoire, la commission des lois de l'Assemblée nationale avait désigné comme rapporteur un de ses plus fins spécialistes, Jean-Jacques Urvoas, alors président de la commission des lois. Nommé garde des Sceaux après le départ de Christiane Taubira, il n'avait pas été remplacé dans cette fonction de rapporteur (voir le dossier législatif).

Il reste évidemment à savoir si les conditions d'adoption de la révision actuelle seront, elles-aussi, remplies, dans un système où, paradoxalement, plus la force juridique d'un texte législatif est normativement forte, plus le pouvoir de blocage des sénateurs l'est aussi.

Luc Bentz

P. S. 1 — Sur les différentes procédures devant la CJR et leur résultat, voir l'article de fr.Wikipedia sur le sujet.

P. S. 2 — J'avais commis en 2016, comme étudiant de première année à Paris-Nanterre (il fallait bien occuper intelligemment ma première année de retraite), un commentaire sur ce qui était l'article 68 de la Constitution concernant la Haute Cour. Il m'a paru amusant (après un balayage orthotypographique) de le laisser à disposition ici: cela reste un exercice contraint par les normes du devoir juridique, mais cela permet de balayer les évolutions de notre loi fondamentale sur ce point et, au curieux, de trouver quelques éléments historiques ou factuels qui l'intéresseront peut-être.
Devoir juridique (2016) (pdf, 361.0 kB)

 

 

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