Doublé d’excès à la Présidence, éléphantesque Suminwa II pose questions et défis

Gouvernement éléphantesque et pléthore de conseillers à la Présidence de la République soulèvent des problèmes des enjeux majeurs en matière d’efficacité, de transparence et de confiance dans les institutions. Dans un contexte de mutations profondes et de défis multiples, la rationalisation de l’appareil de l’État s’impose comme une urgence pour asseoir une gouvernance moderne, fonctionnelle, judicieuse et surtout capable de répondre aux attentes des citoyens et à l’urgence de reconstruire la Nation…

Toujours pléthorique, ce gouvernement Suminwa  II démontre combien, au Congo, la voyoucratie hédoniste  régnante n’a aucun sens de responsabilité. En effet, comment, dans un pays, où les infrastructures de base sont inexistantes, l’accès à l’eau potable, à l’électricité et à l’éducation reste un luxe pour l’écrasante majorité de citoyens, on ne s’offusque pas à entretenir un gouvernement aux proportions démesurées ? Avec 53 membres dans le gouvernement Suminwa II et près de deux milliers de conseillers à la Présidence de la République, la machine étatique ressemble davantage à une foire aux postes qu’à une institution responsable au service d’une nation en ruine et d’un peuple indigent.

Ce gigantisme n’est pas le fruit du hasard. Il est le reflet d’un système politique où la loyauté se monnaie par des titres, où les alliances se cimentent par des nominations récompensatoires et où la gouvernance se dilue dans la multiplication des fonctions pour détourner et dilapider, au plus possible, les deniers de l’Etat. Tout cela prend d’autant plus des allures criminelles que ces ministres et conseillers présidentiels bénéficient de salaires exorbitants ; alors que la population ploie sous le poids de la pauvreté, du chômage et d’une insécurité indescriptible. Le contraste est saisissant, plus qu’indécent, franchement révoltant. Mais d’où, cette gouvernance d’excès en anti-valeurs tire-t-elle sa substance ?

Dynamiques institutionnelles et politiques à l’origine du gigantisme gouvernemental

Loin de contexte d’une génération spontanée, l’amplification rapide et inattendue du gigantisme gouvernemental et de la pléthore de conseillers à la Présidence de la République en République Démocratique du Congo (RDC) n’est  nullement pas fortuite ; au contraire, elle s’inscrit au cœur de dynamiques institutionnelles et politiques profondes, imbriquées, sciemment recherchées et principalement liées à des facteurs historiques, à la nature du régime politique ainsi qu’à des considérations de gouvernance :

1. Facteurs historiques et politiques

Héritage colonial et post-colonial. Le système politique congolais est l'héritier d'une forte tradition d'État centralisé, s’inscrivant surtout dans une histoire complexe du modèle interventionniste colonial français adapté aux réalités conjoncturelles de chaque régime. Ce modèle a favorisé la concentration des pouvoirs et la création d'une bureaucratie pléthorique, perçue comme levier de contrôle et de distribution de la rente. Une redistribution des postes destinée à récompenser les loyautés, à gagner des soutiens et assurer une ouverture à divers groupes politiques, ethniques et sociaux. Cette logique de partage du pouvoir s’est institutionnalisée et, au fil des décennies, a favorisé une multiplication des ministères, secrétariats, directions générales, agences et organes consultatifs.

Clientélisme et co-optation. La politique congolaise est largement marquée par le clientélisme. La multiplication des postes ministériels et des conseillers présidentiels est une stratégie de co-optation des challengers et des personnalités influentes pour les neutraliser ; permettant au chef d'État de s'assurer une large base de soutien politique. Ces nominations sont souvent des récompenses pour la loyauté, et non basées sur des critères de compétence.

Crises de légitimité et instabilité. L'instabilité chronique et les fréquentes crises de légitimité en RDC ont conduit les différents régimes à recourir à des coalitions gouvernementales très larges. Pour accommoder les multiples factions politiques, y compris celles issues d'anciens groupes armés ou de l'opposition, il faut créer un grand nombre de postes. Cette logique de partage du pouvoir - la mangeoire - bien qu'essentielle pour la paix, mène inévitablement à des équipes gouvernementales pléthoriques.

1. Nature du régime politique

Concentration du pouvoir. La faiblesse actuelle des institutions et de l'administration publique au Congo est des conséquences de la confiscation délibérée de la totalité des pouvoirs de décision en matière politique, administrative et financière par la Présidence de la République. D’où les cris d’alarme un peu partout appelant à stopper les velléités dictatoriales de l’usurpateur Tshilombo. Mais, parallèlement, la présidence tend aussi bien à élargir l’équipe gouvernementale qu’à des structures parallèles, comme des conseils de conseillers, pour mener des tâches qui relèveraient normalement des ministères ou des agences spécialisées et ainsi s’assurer d’une administration unifiée et hiérarchisée, où les décisions sont prises au sommet et transmises vers le bas.

Personnification de l'État. Depuis la rupture de la coalition entre Cap pour le Changement (CACH) et le  Front commun pour le Congo (FCC) de son prédécesseur, Tshilombo se personnifie à l'État jusqu’à à la carricature. Il s'identifie de manière si excessive à la fonction qu’il occupe au point de confondre son pouvoir personnel avec l'autorité de l'État. Il n'y a plus de distinction entre l’animateur et l'institution. Le pouvoir personnel du dictateur devient le pouvoir de l'État et vice versa. Cette fusion a entraîné une concentration extrême du pouvoir entre les mains du dictateur, une absence de garde-fou et de contre-pouvoirs, impliquant un contrôle total sur tous les aspects de la vie politique, économique et sociale.

D’où l'expansion sans frein de l'appareil d'État ! Pourtant, garante de la stabilité de l’État et à la fois dépositaire de l’autorité d’Etat et protectrice du cadre démocratique, la présidence de la République ne se choque pas de déséquilibrer le fonctionnement institutionnel en s’attribuant en outre le rôle de d'exécution, de supervision et de contrôle sur de nombreux dossiers ; renforçant ainsi la nécessité d'un grand nombre de conseillers pour couvrir un large éventail de domaines. Ce qui interroge sur la rationalité managériale…

1. Mécanismes institutionnels de gouvernance

Le rôle du cabinet présidentiel. Le cabinet présidentiel est devenu un centre névralgique du pouvoir, désormais plus influent que les ministères de la République eux-mêmes. Les conseillers, se substituant aux ministres et agissant comme des super-ministres, sont directement chargés de l'élaboration et du suivi des politiques publiques. Cette structure de gouvernance informelle contribue à la multiplication des effectifs et à l'opacité des circuits de décision.

Manque de reddition des comptes. Le manque de transparence et de redevabilité, expressément institué, favorise aussi le gigantisme managérial. Les mécanismes internes et externes de contrôle ne remettent pas en question la création de postes non essentiels ; ce qui permet à cette dynamique de perdurer sans être véritablement contestée. Le système ne dispose pas de garde-fous nécessaires pour limiter la taille de l'État et le nombre de conseillers.

L’énormité gouvernementale et l’équipe pléthorique de conseillers à la Présidence de la République sont ainsi le résultat d'un mélange de facteurs historiques, comme l'héritage d'un État centralisé, de la nature du régime politique axée sur le clientélisme et la co-optation, et de mécanismes bancals ou irrationnels de gouvernance.

Facteurs amplificateurs d’excès au gouvernement et d'inflation de conseillers...

S’inscrivant dans les méandres d'un tâtonnement gouvernemental figé et d'une culture profondément enracinée de la corruption, la croissance disproportionnée de l'appareil d'État par le gigantisme de l’équipe Suminwa II et l’inflation de conseillers à la Présidence de la République sont des phénomènes complexes, amplifiés par plusieurs facteurs politiques, institutionnels et socioculturels :

1. Dynamiques politiques

• Logique de récompense politique. Spécialement dans le cadre de sa plateforme, Union sacrée de la Nation (USN), Tshilombo utilise plusieurs stratégies pour distribuer des récompenses politiques. Tout comme ses ministres, ses principaux conseillers sont choisis dans sa famille biologique, parmi les membres influents des partis politiques alliés ainsi que les dominantes figures tribales et régionales. Dans sa préoccupation majeure de satisfaire le plus largement possible, pour consolider son pouvoir, il multiplie des commissions et des postes jusqu’à proliférer des doublons.
• Élans ethnocentristes et régionalistes excessifs. La gouvernance de Tshilombo est largement critiquée pour  sa forte tendance à privilégier sa famille, sa propre tribu en gratifiant le plus possible ses proches des postes de responsabilité. Après, dans un pays aussi vaste et diversifié que la RDC, il faut également trouver des nominations servant à équilibrer les représentations partenariales, ethniques et régionales au sein du pouvoir central. En l’absence d’institutions bien structurées, il y a beaucoup d’individus pour graviter directement autour de la Présidence de la République ; créant ainsi une cour présidentielle tentaculaire.
• Clientélisme. La démesure gouvernementale et la nomination d'un nombre excessif de conseillers sont une façon de gratifier la fidélité politique ou d'offrir des postes pour coopter des acteurs influents, créant ainsi une forme de clientélisme politique.
• Instabilité politique et recherche de stabilité. La RDC a connu une instabilité politique persistante. Pour Tshilombo, avoir un grand nombre de conseillers est une stratégie pour consolider le pouvoir, équilibrer les alliances entre différentes factions politiques et ethniques, et s'assurer une base de soutien. Ces postes servent de gages de loyauté et de compromis.
• Logique de la mangeoire demeure centrale. La création de postes ne sert pas seulement à récompenser les alliés politiques ; mais également à attirer les dangereux adversaires et les influentes figures régionales pour atténuer les déséquilibres ethniques et territoriaux dans les institutions centrales d’un pays vaste et pluriel. Ainsi, chaque nomination devient à la fois un geste de consolidation du pouvoir présidentiel et de cooptation, gonflant une cour présidentielle tentaculaire, un gouvernement démesuré et affaiblissant la capacité institutionnelle des partis.

1. Dynamiques institutionnelles

• Défaut constitutionnel de limitation.  Il y a d’abord cette absence de limitation claire dans la Constitution. En effet, la Constitution congolaise ne fixe pas de plafond au nombre de conseillers que la Présidence de la République peut réunir. Ce qui laisse une grande marge de manœuvre au Chef de l’État pour nommer autant de collaborateurs qu’il le souhaite.
• Fragmentation des compétences Le cabinet présidentiel est structuré en collèges thématiques, comprenant notamment le juridique, les mines, l’agriculture, les Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication (NTIC), la diplomatie etc… Chaque collège a, en plus d’une multitude de conseillers techniques pour le même domaine, plusieurs conseillers principaux. Cette organisation favorise une multiplication des postes pour couvrir tous les domaines de l’action publique.
• Manque de mécanismes de contrôle ou d’évaluation. Pour le moment, il n’y a pas de contrôle pour évaluer l’efficacité ou la pertinence des conseillers, ce qui permet leur maintien ou leur multiplication sans justification fonctionnelle.
• Manque de capacités institutionnelles. L'administration et les institutions publiques congolaises souffrent de l’insuffisante des capacités institutionnelles. Plutôt que de fortifier les structures existantes, l'administration Tshilombo a opté pour créer des dispositions parallèles, comme cabinet présidentiel hypertrophié, pour pallier ces faiblesses. Cela conduit à la duplication des tâches et à un gonflement des effectifs.
• Défis socio-économiques. Le taux de chômage élevé et le manque de perspectives économiques poussent nombreuses personnes à chercher des emplois dans le secteur public. La pléthore de conseillers est aussi une réponse au besoin de créer de l'emploi pour une population jeune et nombreuse, même si ces postes sont souvent superflus et inefficaces.

1. Illustration par des exemples

La restructuration récente du cabinet de la Présidence de la République confirme et montre l’ampleur du phénomène :

• plus de quinze (15) collèges thématiques, avec de nombreux conseillers dans chacun d’eux ;
• des postes spécialisés comme Conseiller en charge du suivi du PDL-145T ou Collège Santé et Bien-être ;
• surtout, des dizaines de conseillers techniques rattachés de manière excessive à chaque collège thématique…

Le manque de mécanismes transparents de contrôle ou d’évaluation de la pertinence des conseillers crée un environnement propice à leur maintien et à leur multiplication indéfinie, sans justification fonctionnelle. Cette dynamique est renforcée par une culture politique centrée sur la personnalisation du pouvoir, où le chef de l’Etat se positionne en unique source de décision ; marginalisant ainsi ministères et institutions autonomes. L’héritage d’un État centralisé, les logiques clientélistes et la faible institutionnalisation des partis politiques achèvent d’alimenter cette inflation institutionnelle. Dès lors, on voit l’équipe gouvernementale s’étendre bien au-delà des besoins rationnels de gouvernance.

Impact des traditions et pratiques antérieures

Avant l’ascension de Tshilombo, les régimes précédents en RDC faisaient déjà recours à des institutions de grande taille, cabinet présidentiel et gouvernement notamment ; ce qui a pu créer une sorte de "précédent de norme, ou de tradition avec laquelle il est difficile à rompre. Ainsi, l’architecture gouvernementale du Congo s’inscrit dans une histoire complexe, particulièrement inspirée du modèle colonial français puis adaptée aux réalités locales au gré de la succession de différentes administrations consécutives. Les premiers gouvernements post-indépendance ont souvent cherché à marquer leur démarcation avec la tutelle coloniale par une redistribution des postes et une ouverture à divers groupes politiques, ethniques et sociaux. Cette logique de partage du pouvoir s’est institutionnalisée et, au fil des décennies, a favorisé une multiplication des ministères, secrétariats, directions générales, agences et organes consultatifs. Tshilombo s’illustre par une dynamique spécifique, par la même propension au gigantisme ; mais, celui-ci ne profite qu’à sa famille, à son clan et à sa seule tribu.

Par ailleurs, la culture politique du pays valorise la représentation large des territoires et des communautés dans l’appareil de l’État. Aussi, dans une société marquée par une grande diversité ethnique et régionale, l’élargissement du gouvernement est souvent perçu et forcément mis à profit comme un moyen de contenir des tensions, d’assurer une certaine paix sociale et d’éviter l’exclusion de groupes susceptibles de se sentir marginalisés. L’inflation des postes n’est donc pas seulement le fruit d’une volonté de contrôle ; mais elle est aussi exploitée comme une réponse aux impératifs de gestion des équilibres internes. Cependant, contrairement à ses prédécesseurs, l’ethnocrate et hédoniste Tshilombo s’illustre par un recours inique à ce levier pour ne gratifier que sa famille, son clan et son ethnie.

Fonction, utilité et enjeux du fourmillement pléthorique à la Présidence

Au fil des années, la Présidence de la République, sous la voyoucratie de Tshilombo, s’est graduellement dotée, d’un nombre croissant de conseillers ; dont les profils, fonctions et missions sont aussi, sinon plus, variés que l’appareil gouvernemental lui-même. On distingue les conseillers techniques, juridiques, économiques, diplomatiques, culturels, et bien d’autres ; chacun étant renommé le mieux qualifié et, corrélativement, chargé d’apporter expertise et avis sur les dossiers relevant de son domaine de compétence :

• expertise et technocratie. Face à des enjeux de plus en plus complexes, la Présidence justifie la prolifération des conseillers par la nécessité d’intégrer des compétences pointues, souvent absentes dans l’administration publique classique actuelle. Cette technocratisation est censée accélérer et améliorer la prise de décision ainsi que l’élaboration des politiques publiques ;
• contournement des ministères. La nomination de conseillers spécialisés permet parfois au chef de l’État de court-circuiter les ministères traditionnels, surtout disposer d’avis indépendants afin de contrôler directement certains dossiers stratégiques ;
• fonction symbolique et politique. Sous la cleptocratie hédoniste de Tshilombo, au-delà de leur utilité technique, les conseillers sont appelés à jouer, en outre, des rôles politiques et symboliques majeurs. Ainsi, leur présence est aussi un moyen de récompenser la fidélité, d’intégrer des personnalités influentes dans la sphère du pouvoir et de renforcer la légitimité du chef de l’Etat…

Conséquences et défis de ce double gigantisme gouvernemental

Le gigantisme du gouvernement et la pléthore de conseillers à la Présidence de la République au Congo ont des conséquences désastreuses et variées ; et ils posent de sérieux défis tant à la gouvernance qu’au fonctionnement global du pays, notamment en termes de coût financier, d'inefficacité, d’efficience, de corruption, de crédibilité, de vitalité et de manque de cohérence politique :

1. Conséquences économiques et sociales

• Dépenses publiques incontrôlées. Un cabinet présidentiel surdimensionné, avec des centaines de conseillers, génère des coûts de fonctionnement exorbitants, notamment des salaires, des primes, des véhicules de service, des voyages, des mandats et des missions. Ces dépenses pèsent lourdement sur le budget de l'État et se font au détriment des secteurs vitaux comme l'éducation, la santé ou le développement des infrastructures.
• Corruption et détournement. La nomination de nombreux ministres et la prolifération de postes de conseillers à la Présidence de la République, souvent aménagés juste pour récompenser des fidélités politiques ou promouvoir des clientèles partenariales, ouvrent des voies à des pratiques de corruption. Le manque de transparence et de redevabilité sur l'utilisation des fonds alloués à ces affectations clientélistes favorise les détournements de fonds publics et la concussion.
• Inefficacité et manque de cohérence. La multiplication de ministères et l'accumulation de conseillers avec des mandats parfois flous conduit à la duplication des tâches et à une bureaucratie lourde et inefficace. Au lieu de faciliter la prise de décision, cela crée de la confusion et de la rivalité entre les services, paralysant l'action gouvernementale. Les politiques publiques manquent alors de cohérence et de suivi.
• Budget et coût de fonctionnement. La prise en charge d’une exorbitante armée de conseillers et l’entretien d’un gouvernement pléthorique et impliquent de considérables dépenses pour le budget de l’État. Il y a notamment des salaires, des avantages, des frais de fonctionnement, des véhicules officiels et autres charges qui contribuent à alourdir le budget public, parfois au détriment des investissements productifs et des services essentiels à la population…

1. Défis pour la gouvernance et fonctionnement institutionnel

• Erosion de la crédibilité. Cette inflation des postes de conseillers donne une image de gabegie et de mauvaise gestion. Elle érode la confiance des citoyens, entreprises, anciens et potentiels nouveaux investisseurs ou créanciers et partenaires internationaux dans la capacité du gouvernement à gérer les affaires de l'État de manière responsable.
• Faiblesse et dysfonctionnement de l'administration publique. Le cabinet de la Présidence de la République tend ainsi à se substituer aux vraies institutions tutélaires officielles de l'État - ministères, agences etc… - affaiblissant ainsi l'administration publique. Les compétences et le pouvoir décisionnel sont concentrés autour de la Présidence, ce qui empêche le renforcement des structures étatiques à long terme.
• Manque de reddition de comptes. En raison du flou autour des responsabilités et des missions de chacun, il devient difficile de demander des comptes aux acteurs concernés, notamment aux conseillers à la Présidence de la République, difficilement en cas de mauvais résultats ou d'échecs. Ce manque de redevabilité est un frein majeur à la bonne gouvernance.
• Complexité et lenteur administrative. L’inflation de ministres et de conseillers à la Présidence a entraîné une dilution de responsabilités, des chevauchements de compétences et une lenteur dans la prise de décision. Difficile à coordonner, ce système a abouti à des blocages, à une inflation réglementaire et à une perte de clarté dans la chaîne de commandement.
• Perception publique et confiance. Dans l’opinion publique, ce gigantisme institutionnel est d’ailleurs très mal perçu. Il nourrit le scepticisme envers la classe politique et alimente les discours anti-corruption et de réforme. La multiplication des postes, non assortie de l’amélioration tangible de la gestion publique, a fini par éroder la confiance des citoyennes et citoyens dans l’État et ses dirigeantes et dirigeants. Mais, qui alors, pour prendre l’initiative des réformes qui s’imposent ?

Perspectives et probables issues

Face aux carences palpables et à ces défis qu’elles dictent, plusieurs voix s’élèvent ici et là pour réclamer une rationalisation de l’appareil d’État. Les réformes urgentes évoquent la nécessité de :

• réduire le nombre de ministères et conseillers de la Présidence de la République pour mieux recentrer l’action gouvernementale sur l’efficacité et la compétence ;
• introduire des critères et renforcer la transparence dans la sélection et la nomination des ministres et des conseillers ;
• élaborer des mécanismes de reddition de comptes pour évaluer régulièrement l’apport de tous les fonctionnaires de l’Etat, ministres et conseillers à la Présidence en priorité ;
• favoriser la mobilité et l’intégration des compétences dans l’administration, pour prévenir des pratiques douteuses et la création de postes uniquement politiques ou symboliques…

Le gouvernement éléphantesque du Congo et la pléthore de conseillers à la Présidence de la République résultent d’un mélange complexe d’impératifs historiques, politiques et sociaux. Les phénomènes se sont amplifiés de manière exponentielle sous la cleptocratie hédoniste de Tshilombo. Ils ne répondent même pas à des besoins de représentativité et d’expertise ; car, le tribalisme dans ces nominations a pris l’ascenseur de manière révoltante. Ils soulèvent dès lors des problèmes des enjeux majeurs en matière d’efficacité, de transparence, d’efficience et de confiance de l’opinion publique. Forcément, la rationalisation de l’appareil de l’État s’impose comme une urgence pour asseoir une gouvernance moderne, capable de répondre aux attentes des citoyens dans un contexte de mutations profondes et de défis multiples.

Eclairage,
Chronique de Lwakale Mubengay Bafwa