Le premier degré peut être mieux piloté (2)

On a vu dans les précédents billets comment le pilotage du premier degré semble conçu par le ministère actuellement. On a cherché à comprendre les enjeux du pilotage et on a fait des propositions pour améliorer le processus. On veut maintenant revenir plus précisément à la question du premier degré.

Proposer un cadre conceptuel au pilotage du premier degré

Si l’on veut que le premier degré soit mieux piloté dans une perspective démocratique pour la réussite de tous (projet éminemment politique qu’il faut énoncer clairement comme tel), il faut prendre quelques résolutions concernant chacun des niveaux du pilotage. Il faut en outre rappeler que l’on doit s’inscrire dans une optique systémique qui fait toute sa place à la complexité du réel sans se cacher les réalités. Rappelons à cet égard l’apport remarquable d’un ouvrage qui peut paraître ancien mais qui a été souvent utilisé et me semble toujours devoir faire autorité sur ce sujet : L’éducateur et l’approche systémique de Guy Berger et Etienne Brunswic UNESCO 1981 .

Il rappelle notamment page 45 que si l’on veut déterminer une stratégie éducative, il faut disposer :

  • des conceptions éducatives auxquelles on se réfère
  • d’une analyse de la situation : ressources et contraintes
  • des objectifs qui constituent le principe dynamique
  • des critères de choix qui doivent permettre de choisir entre plusieurs stratégies (temps, coût, niveau attendu, assure plus d’égalité…)

Disons clairement que cela n’est pas clairement assumé dans le « dialogue stratégique » actuel pour le premier degré qui reste à la surface des choses et où les conceptions éducatives sont plus implicites qu’explicites, l’analyse de situation insuffisamment complexe, les objectifs nationaux étant eux bien posés par le socle commun et les programmes de 2015 et les niveaux d’atteinte étant posés par les indicateurs de la LOLF mais dont la comparabilité d’une année sur l’autre n’est pas assurée… Quant aux critères de choix, le dialogue stratégique ne fait que les effleurer tant il ne porte pas sur des alternatives stratégiques clairement posées puisqu'il contrôle si des instructions sont bien mises en oeuvre. On ne peut pas en cette matière se contenter d’être « pragmatique ».

Pour un pilotage national explicite, ambitieux et démocratique en appui sur une analyse systémique solide et partagée

On attend d’abord un pilotage national par le sens et les valeurs. On attend donc d’un ministre qu’il fixe explicitement un cap. On attend de son ministère qu’il élabore et défende des objectifs conçus en fonction d’orientations politiques fortes porteuses de valeurs partagées par les professionnels en premier lieu mais aussi par la nation. Il me semble que ce fut clairement le cas avec la notion de « réussite de tous » inscrite dans le code de l’éducation et surtout avec l’idée « que tous peuvent apprendre, que tous peuvent progresser » (Article L111-1) même si je sais bien qu’il peut arriver que des enseignants en difficulté aient du mal à adhérer à cette perspective. Toutefois il faut rappeler que ne pas y adhérer c’est se tirer une balle dans le pied car si un enseignant ne peut faire progresser tous ses élèves, y a-t-il vraiment besoin des enseignants puisque les plus favorisés progresseront par eux-mêmes grâce aux ressources familiales ?  On attend ensuite que ces valeurs étant posées les objectifs à atteindre et les orientations données à l’action dans le cadre de la définition des objectifs et du pilotage par les résultats soient en cohérence avec le sens et les valeurs. On attend enfin que la gestion des normes et des moyens soit en cohérence avec l’ensemble. C’est ce que l’on a fait avec la refondation de l’éducation prioritaire avec le référentiel et les mesures qui l’ont accompagné. Tout y est justifiable selon ces principes. Le ministre actuel a en bouche régulièrement « confiance » et « justice sociale », principes que nous pouvons partager, même s’il faudrait s’assurer que nous mettons le même sens à l’usage que nous faisons de ces mots, mais les mesures qu’il prend ou qu’il cautionne contredisent les valeurs qu’il énonce. Quelle justice sociale y a-t-il aux choix méritocratiques de parcours sup ? Quelle confiance dans les enseignants quand on leur donne des instructions très détaillées ?  Pour ne dire que cela.

Il nous faut donc pour l’avenir construire encore plus clairement et plus explicitement les orientations politiques du système éducatif sur la base de valeurs inscrites dans notre constitution et dans la loi. Pour cela il faut redonner du pouvoir à l’État et veiller à ce que les objectifs fixés et les orientations données à l’activité soient en conformité avec ces valeurs et orientations.  Veiller également à ce que la gestion des moyens (à commencer par les décisions concernant leur hauteur, mais on ne peut se contenter de cela car les moyens ne sont rien sans un usage adapté) et les normes proposées soient en cohérence avec les objectifs visés et les orientations données à l’action. 

En ce qui concerne les objectifs fixés, nous avons plutôt intérêt collectivement à garder fortement un cap dans la durée et il n’y a pas lieu de revenir sur le socle commun de connaissances de compétences et de culture ni sur les programmes de 2015. Il n’y a pas lieu non plus de revenir sur les orientations sociales, résolument égalitaires portées par la refondation de l’école de la République. Assurément trois directions sont incontournables pour permettre la réussite de tous et réduire les écarts de résultats entre les enfants de milieux populaires et les autres :

  • assurer une meilleure mixité sociale et scolaire dans les écoles et établissements partout où c’est possible car nous croyons aux vertus du collectif et à la dynamique de l’hétérogénéité,
  • améliorer la qualité, l’efficacité de l’enseignement grâce au collectif de travail et à la formation car nous croyons au professionnalisme,
  • renforcer et adapter l’enseignement partout où c’est nécessaire du fait des concentrations d’enfants scolairement défavorisés par le système car nous ne nous résignons pas à laisser certains sur le côté.

Aucune de ces orientations ne peut, à elle seule, tout résoudre mais leur combinaison peut permettre d’avancer. Il faut en conséquence  se défier de tous les discours, auxquels la gauche française s’est parfois laissée prendre, qui peuvent nous éloigner de ces trois orientations : le discours sur les remédiations individuelles qui rend l’enfant responsable de sa situation scolaire, le discours sur le « bonheur à l’école » qui fait le plus souvent l’économie de l’exigence indispensable et qui oublie que le bonheur vient de la réussite, le discours sur le libre choix qui enferme chacun dans l’éventail restreint de ses choix socialement déterminés, le discours méritocratique qui oublie aussi que les ressources sont inégales, le discours sur la territorialisation de la politique éducative et sur les partenariats qui donne du pouvoir au local aux dépends de l’égalité…

Pour faire évoluer les politiques publiques d’éducation, pour proposer des améliorations comme indiqué précédemment, il faut pouvoir travailler sur des bases solides. Même si avec la refondation de l’éducation prioritaire nos avons donné à voir des méthodes de travail plus démocratiques que ce qui se passe actuellement, on peut envisager d’aller encore plus loin et de s’appuyer davantage sur des collectifs de travail saisis de la réflexion sur les analyses de situation pour déterminer des objectifs intermédiaires souhaitables. A l’ère de l’accélération sociale et de la société du spectacle, on ne doit pas accepter que la question de la réussite de tous soit l’objet d’un travail approximatif fondé sur l’opinion qui est toujours construite par le marché. On doit donc exiger le temps de faire les choses et le droit de ne pas communiquer avant d’avoir pensé. On doit donc, au contraire de ce que fait le ministre actuel, privilégier la communication interne des professionnels dans des cadres explicites en appui sur des données, notamment scientifiques, bien partagées. Car on ne peut pas faire comme si tout le monde était au même niveau d’informations sur le système éducatif. Il y a une grande importance à associer largement la nation aux perspectives du pilotage national mais il faut pour cela partager avec les élus, avec les parents d’élèves, des données objectives de connaissance des réalités, des ressources et des contraintes. Tout le contraire de ce qui est fait en imposant et en se cachant derrière la « science » sans aucune clarification explicite de l’articulation de toutes les instances de travail (conseil scientifique, conseil d’évaluation, inspection générale, directions ministérielles). On en reste à une direction à l’ancienne.

Des pilotages académiques qui doivent aussi évoluer

En conséquence les pilotages académiques qui se calquent souvent sur celui du national sont entrain de régresser le plus souvent. On aura grand intérêt à lire ce que les inspections générales ont pu dire du pilotage académique de l’éducation prioritaire dans leur rapport de 2016 qui a inspiré la circulaire de 2017  que d'aucuns avaient jugée trop jacobine alors qu'elle ne faisait que reprendre en résumé des principes déjà dits auparavant et rappelés par le rapport. Vous ne pouvez imaginer ce que nous avons entendu au moment de sa parution. L’essentiel de ce qui y est dit vaut sans doute plus largement pour le pilotage du premier degré. Actuellement une grande confusion règne s’agissant des regroupements d’académies qui donnent lieu à des tiraillements internes et à des discours qui restent très vagues pour éviter des conflits qui surviennent quand on réorganise des organigrammes, des charges de travail, des procédures de travail et des locaux au sein des organisations.

Il a été clairement dit aux recteurs qu’ils doivent davantage prendre la main sur le pilotage du premier degré. Un rapport des inspections générales de 2006  indiquait déjà que le cadre de la LOLF mettait en tension les inspecteurs d’académies entre une décentralisation qui devait mettre la décision  plus près des citoyens et la logique académique des BOP académisés. Un autre rapport de 2013 sur la mise en œuvre de cette nouvelle gouvernance académique disait que le pilotage du premier degré était bien académique sans que cela retire leur responsabilité de gestion aux IA DASEN. Manifestement il s’agissait de les rassurer. De fait en creux cela laissait entendre qu’il fallait encore clarifier la relation entre échelon académique (stratégie) et départemental (opérationnalisation, proximité). Le rapport de 2006 concluait même que la réorganisation nuisait au pilotage pédagogique : « D’un autre côté, ce mouvement s’opère en partie au détriment du pilotage pédagogique du système et des unités d'enseignement : on passe beaucoup de temps à gérer, à administrer ou à réagir dans l’urgence, et pas assez à piloter et à animer, personne n’étant spécifiquement chargé de cette responsabilité. »

Il me semble qu’à cette heure la mise en place des « grandes académies de région » ne fait qu’accroître la confusion. D’autant que, comme on l’a vu, les modes du pilotage national restent fortement marqués par les formes anciennes du pilotage par les normes, moyens et instructions descendantes. Il y aurait sans doute une priorité à donner à de nouveaux modes de pilotage pour permettre qu’ils soient plus démocratiques et plus efficaces dans le respect des personnels.

Une des conséquences visibles de l’instruction donnée aux recteurs de s’occuper davantage du premier degré est qu’ils multiplient les visites sur le terrain. Outre que cela signifie qu’ils consacrent moins de temps à ce qu’eux seuls peuvent faire (piloter l’encadrement, gérer les relations politiques et syndicales), il n’est pas du tout certain que cela constitue en quoi que ce soit une modalité de pilotage. Au mieux s’agit-il d’une modalité de communication qui donne, chez certains, lieu à des tweets avec photos de leurs déplacements. On ne voit pas bien en quoi cela permet de faire progresser les apprentissages des élèves.

Dans la perspective de la mise en place des grandes régions, il leur est également demandé de faire converger les orientations pédagogiques (encore la transmission de la bonne parole du ministre) des différents départements de leur académie. Les voilà donc mis en tension entre deux injonctions : la convergence des politiques départementales et l’adaptation qui leur est également demandée à la diversité territoriale qui selon le ministre devrait devenir encore plus fine puisque c’est ce qui a été demandé à la mission Mathiot-Azéma…

On voit bien que le mode de pilotage actuel met en tension tous les niveaux du système et donc sans doute en souffrance pas mal des personnes qui en sont chargées à tous les niveaux. Rien ne montre que de telles tensions seraient productives. On peut sûrement mieux faire.

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