Education prioritaire : le rapport de la cour des comptes (3)

Dans ce billet, encore un peu long, on commente les orientations proposées par la cour en les mettant en relation avec ce que l’on sait des orientations du gouvernement grâce aux discours porteurs de l’idéologie du ministre, au projet de loi de finances et aux orientations de la mission confiée à madame Azéma et monsieur Mathiot.

Les orientations proposées sont argumentées dans le rapport à partir de la page 94 puis récapitulées à la fin du document page 119. On reprend ces propositions dans l’ordre proposé par la cour.

La proposition « fortifier l’autonomie, les responsabilité et l’évaluation des réseaux d’éducation prioritaire renforcée » se décompose en deux propositions, une relative au pilotage académique et une relative à la constitution d’établissements publics de réseau dont la responsabilité serait confiée au chef d’établissement. La cour montre ainsi son souci de donner une priorité très forte aux REP+ car, même si elle préconise une allocation plus progressive des moyens, elle indique à plusieurs reprises l’importance de ce cœur de l’éducation prioritaire dans les quartiers qui connaissent les concentrations de situations économiques et sociales les plus difficiles.

Les analyses proposées par la cour et le rapport des deux inspections générales sur le pilotage de l’éducation prioritaire justifient qu’on en appelle à un pilotage plus rigoureux au niveau des académies. Encore faut-il s’entendre sur quoi on attend ce pilotage et quelles doivent en être les modalités afin qu’il laisse aux réseaux les initiatives bien centrées sur les apprentissages scolaires. Ce qui doit être attendu des académies c’est qu’elles fassent véritablement de l’éducation prioritaire, une priorité dans tous leurs actes de gestion (la cour a insisté avec raison sur le remplacement) et quelles dirigent l’action éducative dans le sens de la priorité aux apprentissages scolaires, ce qui suppose le développement de la formation et du travail collectif avec des initiatives laissées aux équipes des réseaux.

On ne voit pas bien, en revanche,  ce qui, pour l’éducation prioritaire, justifierait la constitution d’établissements publics de réseau. Cette perspective relève d’une autre politique publique valable pour tout le système en vue d’une école du socle commun qui permettrait de réaliser le projet porté historiquement par le plan Langevin Wallon d’une école fondamentale. L’idée est ici sans doute que l’éducation prioritaire a vocation à expérimenter cette perspective notamment dans les futures cités éducatives préconisées par le rapport Borloo et qui sont inscrites dans le projet de loi de finances. Compte tenu de l’habitude du travail en réseau et de la réflexion plus poussée qu’ailleurs relative à la continuité pédagogique école collège, l’éducation prioritaire est, en effet, mieux placée que d’autres secteurs dès lors que ces nouvelles perspectives feront l’objet d’un accompagnement des équipes sans imposer des procédures a priori. On peut craindre, en effet, des instructions très descendantes qui imposeraient un modèle unique de cité éducative, alors qu’il serait intéressant de donner un cadre souple aux équipes afin qu’elles puissent s’en emparer et développer un projet particulier en fonction de ce qu’elles ont déjà construit dans chacun des territoires qui seront concernés (une soixantaine de quartiers dont la liste n’est pas connue à ce jour). Il ne faudrait pas que ces « cités » prennent le pas sur les réseaux « école collège » tant l’augmentation de la taille des structures rend leur pilotage plus complexe. Il n’est pas certain que l’exemple de Grigny, dont on peut douter qu’il ait été très bien piloté sur le plan éducatif, puisse servir de modèle car, à notre connaissance et en l’absence de documents de bilan partagés, il y fut surtout question de moyens supplémentaires sans priorité clairement donnée à la qualité de l’enseignement.

La proposition « doter l’éducation prioritaire d’outils d’évaluation plus performants » ne peut que recueillir notre assentiment si par « plus performant » on estime tout d’abord souhaitable que les outils en question soient acceptés par les enseignants et bien adaptés à la mise en évidence des besoins des élèves de milieux populaires ce qui n’a pas été le cas des évaluations de cette année. Qu’il faille évaluer l’éducation prioritaire est une évidence et l’OZP (observatoire des zones prioritaires) a écrit au ministre pour lui demander de mettre en place l’évaluation des réseaux en 2019 comme prévu par la circulaire de juin 2014.

Des évaluations nationales sont souhaitables en début de cycle pour permettre de situer les élèves au regard de compétences essentielles et elles ne doivent pas permettre des bilans susceptibles d’usages visant des classements des écoles et établissements et des jugements portés sur les personnels. Il faut laisser aux enseignants la responsabilité de leurs évaluations de début,  milieu ou fin d’année qui leur permettent l’ajustement de l’enseignement et sont réalisées en fonction de l’enseignement prodigué. Il ne faudrait pas que l’évaluation devienne un but en soi.

On peut néanmoins souhaiter deux perspectives qui sont en cours de travail à la DEPP : la mise en place d’IVAC (indicateurs de valeur ajoutée des collèges) comme il existe des IVAL pour les lycées. Le but de tels indicateurs est de permettre à un collège de mettre en évidence comment il se situe compte tenu de la population accueillie et comment il peut travailler à obtenir une meilleure valeur ajoutée. Il ne doit pas y avoir de classement et il appartient à chaque réseau de faire son analyse de situation et de rechercher dans son projet la meilleure manière de travailler à l’amélioration de cette valeur ajoutée. En effet ce que l’on attend en priorité d’un réseau c’est qu’il fasse progresser ses élèves et il faut qu’il soit en mesure de vérifier que c’est le cas.Pour que ce travail  être conduit en prenant en compte la totalité de la scolarité depuis la maternelle à la fin du collège, il est important que l’on mette également à disposition de l’éducation prioritaire des suivis de cohortes réelles tant certains de ces territoires connaissent de turnover de leur population.

Il est bien difficile d’assurer une analyse de l’efficacité de dispositifs sans mettre en évidence leur contribution à un ensemble dans une perspective systémique. Il est très difficile, voir impossible, d’évaluer des dispositifs indépendamment de l’évolution des contextes de leur mise en œuvre et des pratiques professionnelles qui les font vivre. Il paraîtrait en revanche pertinent de pouvoir (comme le faisait déjà le rapport Moisan Simon) mettre en évidence les configurations systémiques de pratiques et de dispositifs qui permettent la réussite d’un réseau.

L’orientation « concentrer l’action publique sur le premier degré en mobilisant les leviers à fort rendement ».  On ne peut qu’être d’accord avec cette perspective qui est confortée par toutes les comparaisons internationales. Proposition de bon sens qui supposerait déjà de ne pas abandonner l’accueil des moins de trois ans à l’école maternelle en attendant toutes les crèches promises… La cour donne au ministre une perspective sur laquelle il devra se déterminer pour l’usage des moyens dégagés par la baisse démographique importante qui est encore devant nous puisque les naissances sont très élevées jusqu’en 2012 inclus (+ de 790000 naissances d’élèves qui sont en CP cette année). Depuis la baisse est constante 780000 en 2013 et 2014, 760000 en 2015, 740000 en 2016, 730000 en 2017. Que la baisse s’accentue ou se stabilise, ces générations montantes dégagent de nombreux moyens en maternelle actuellement puis en élémentaire plus significativement à partir de la rentrée 2019 et en collège dès la rentrée 2024.  Les moyens vont exister. La proposition de la cour de réduire le nombre d’élèves dans les CE2 (la totalité du cycle 2) mérite d’être considérée et celle de s’intéresser aux autres classes également mais on peut aussi envisager de laisser coexister le dispositif « plus de maîtres que de classe », d'accueillir à moins de trois ans en maternelle et de renforcer les ressources pour développer la formation continue qui suppose de consolider les ressources pour le remplacement dans le premier degré.

Dans le même esprit et en se projetant sur 2024 en collège, on pourrait imaginer de travailler sur les classes de sixième pour favoriser l’entrée et l’adaptation au collège par un accompagnement renforcé dans les REP+ et éventuellement dans les REP. On pourrait aussi proposer que dans les REP+ en priorité, des professeurs des écoles jouent le rôle de professeurs supplémentaires en collège comme ce fut le cas dans les RAR, dispositif qui a perduré dans certaines académies.

L’orientation « ajuster la gestion des enseignants aux besoins de l’éducation prioritaire » reprend un certain nombre de leviers dits « RH » qui ont pu parfois déjà être évoqués. On peut être d’accord avec le principe de n’affecter en éducation prioritaire que des enseignants ayant déjà une expérience de deux ans mais cette perspective n’est pas envisageable en pratique dans les académies les plus concernées par l’éducation prioritaire compte tenu de l’importance des besoins.

En ce qui concerne le principe d’un recrutement sur profil, il a déjà été tenté dans le cadre CLAIR et ECLAIR dans un mouvement national spécifique. Il a été abandonné car pour le second degré, il vidait les académies du nord déjà déficitaires au profit des académies du sud surnuméraires. En outre il avait été mal vécu par les personnels et par les corps d’inspection du fait que le recrutement était laissé à la seule compétence des personnels de direction. L’idée d’un « détachement », on dirait sans doute plutôt d’une « délégation rectorale », avec possibilité de retour sur son poste d’origine est séduisante et mérite d’être tentée.

En revanche on a déjà eu l’occasion de dire notre opposition à un régime indemnitaire lié à « l’investissement individuel » qui n’est qu’un moyen de pression et de mise en compétition des agents dont on sait que c’est beaucoup moins efficace que la coopération et donc que le travail collectif qu’il vaudrait mieux encourager comme le proposait le référentiel de l’éducation prioritaire.

L’idée de donner une place à l’éducation prioritaire dans la formation initiale est importante. Il reste à bien penser quels aspects doivent être traités afin qu’ils puissent concerner les besoins des élèves des milieux populaires qu’ils soient scolarisés en éducation prioritaire ou ailleurs. Il nous semble important d’insister sur les orientations du référentiel et de ne négliger aucune de ses perspectives.

Enfin l’idée de faciliter le remplacement en donnant une priorité à l’éducation prioritaire est excellente. C’est le principal point novateur de ce rapport.

 

L’orientation « revoir le processus d’identification des bénéficiaires et réviser les mécanismes d’allocation des ressources » propose deux idées avec lesquelles nous ne pouvons être en accord tant elles contribuent à réduire de fait la logique de priorité au profit d’un mécanisme bureaucratique de mise au point d’une carte et de répartition des moyens qui suffirait à traiter les problèmes rencontrés. En ce qui concerne la carte, on ne voit pas l’intérêt de multiplier les catégories (actuellement il y en a 3 : REP+, REP ou hors EP). En les multipliant (5-7-9…), on ne change rien à la question posée de la labellisation car les deux premières catégories resteraient repérées comme celles ayant les plus grandes difficultés, ceci qu’elles soient désignées par un mot spécifique ou non. Ce n’est pas en multipliant les catégories que l’on change quoi que ce soit à une hiérarchisation des difficultés. Ensuite l’allocation progressive des moyens existe déjà. Les IA-DASEN la pratiquent, certains constituant des catégories, certains en utilisant une liste classée des établissements selon des données sociales. La proposition de le généraliser nationalement peut se justifier pour que les IA-DASEN qui ne pratiquent pas ainsi soient incités à le faire, mais le fait d’en faire un processus mécanique en fonction d’un classement a priori ne peut être considéré comme un progrès. En effet on peut attendre que la politique d’éducation prioritaire menée s’appuie aussi sur des analyses plus détaillées des situations locales et sur la réflexion sur l’usage des moyens. En effet on ne voit pas qu’il suffise de plus de moyens pour résoudre les problèmes sociaux du système. Encore faut-il que les moyens en question soient bien utilisés à des fins pertinentes pour l’aide aux élèves des milieux populaires.

L’orientation « favoriser la mixité sociale en renouvelant les mécanismes d’affectation des élèves » est évidemment une orientation souhaitable partout où elle est possible. Il conviendrait toutefois de rappeler que la question de la concentration des élèves de milieux populaires dans les mêmes établissements relève d’abord de problématiques urbaines et de logement qui doivent être travaillées dans le cadre de la politique de la ville. Demander à ce qu’une instance officielle de l’éducation nationale s’occupe de ce sujet et rende compte régulièrement des avancées paraît une bonne chose.

Associer les établissements privés pour leur demander de participer à la mixité des publics en accueillant des élèves de milieux populaires en plus grande quantité paraît une bonne perspective même si l’on ne voit pas bien quels pourraient être les mécanismes juridiques qui pourraient permettre de s’assurer de l’évolution attendue. En effet, pour l’instant le développement d’établissements privés hors contrat pratiquement soutenu par le ministre de l’éducation nationale comme dans le cas d’Espérance Banlieue ne va pas du tout dans ce sens bien au contraire. Il est aussi probable que la politique de l’internat à venir qui renouera avec celle des internats d’excellence favorisera la fuite des établissements publics de quartier.

Quelques remarques sur la question de l’évaluation de la politique publique d’éducation prioritaire

Il est aujourd’hui certain que la politique d’éducation prioritaire proposée lors de la refondation ne sera de fait jamais évaluable puisqu’elle n’aura pas été maintenue un temps assez long pour qu’une évaluation véritable soit raisonnable. Ce que l’on pourra évaluer ce n’est pas cette politique conduite entre 2015 et 2017 mais la situation d’élèves d’écoles et de collèges inscrits en éducation prioritaire au fil de politiques successives qui seront de fait difficiles à cerner puisqu’elles auront évolué au fil du temps du fait de décisions politiques plus idéologiques que rationnelles et démocratiques. On ne dira jamais assez combien les politiques de l’individualisation de la réponse pédagogique, directement héritées d’une conception néolibérale, sont nocives pour les plus défavorisés qu’elles rendent responsables de leurs difficultés scolaires…  Nous sommes actuellement dans une phase de politique éducative de droite qui porte clairement cette idéologie du traitement individuel de la difficulté scolaire, ce qui n’est pas du tout ce que nous avons fait avec la refondation.

Compte tenu de ces va et vient, il conviendra qu’à l’avenir les évaluations s’obligent d’abord à dire ce qu’elles évaluent vraiment. Toute évaluation de politique éducative doit d’abord être en situation de décrire avec précision ce qui est réellement réalisé (et non les intentions politiques) avant de prétendre l’évaluer. Il y faut une grande modestie et un souci très fort d’un discours de vérité, tant en cette matière les a priori sont légions, tant on travestit les réalités pour les faire correspondre au plan…

Par ailleurs une chose que les statisticiens connaissent bien c’est que entre les réseaux, il y a des différences de résultats qui peuvent parfois être plus importantes qu’entre éducation prioritaire et hors éducation prioritaire (on parle de dispersion des résultats).  La diversité interne à un ensemble d’établissements peut être plus grande que celle qui les distingue d’autres groupes d’établissements. Le point sur lequel il y a homogénéité au moins relative des REP+ par rapport au hors EP c’est leur situation sociale puisqu’elle a été contrôlée au départ même si le choix politique d’avoir au moins un REP+ dans chaque académie fait que celui de l’académie de Rennes, par exemple, est nettement moins difficile qu’un REP+ de l’académie de Créteil et à fortiori de celle de Guyane. Il reste que cette diversité des résultats, qui était au cœur du rapport des inspections générales de 1997 dit « Moisan-Simon », qui avait eu à cœur de mettre en évidence ce qui produit de la réussite doit continuer à être analysée et les beaux esprits idéologues de tous poils qui se contentent de leurs a priori seraient bien inspirés d’explorer plus avant la réalité des réseaux (réalité de leur situation sociale et qualité de leurs mises en œuvre) avant de conclure hâtivement ceci ou cela.

 

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