Chômage: droits réduits mais plus longs ou droits réduits pour très longtemps?

Après une première annulation par le Conseil d’État, en décembre 2020, le gouvernement a décidé de relancer sa réforme de l’assurance chômage. Décryptages. Dans ce premier billet, on s'intéresse à l'affirmation selon laquelle la réforme "ne réduit pas les droits" en promouvant des allocations certes plus basses mais servies plus longtemps pour les salariés à l'emploi discontinu.

NB.: Ce billet est paru initialement sur le Carnet de la revue Salariat.

« Lorsque la réforme conduit à une baisse de l’allocation mensuelle, elle ne réduit pas les droits, et par conséquent les allocations sont perçues pendant plus longtemps ». [1]

Par cet argument, Élisabeth Borne, actuelle ministre du Travail, entend illustrer les effets des nouvelles règles de détermination du Salaire Journalier de Référence (SJR) et de la durée du droit ouvert. Ces nouvelles règles prévoient en effet que :

– le SJR et donc les indemnités journalières soient réduits pour tous les salariés qui présentent un épisode de chômage durant leur période de référence ;

– la durée du droit ouvert soit, pour ces mêmes salariés, d’une durée plus longue, égale aux périodes d’emploi auxquelles sont désormais ajoutées les périodes de chômage ayant servi à calculer le salaire journalier.

Si l’on considère le « capital » correspondant à ce droit, il est aussi exact que la somme totale versée au titre de ce droit ne sera pas réduite (il est même plus probable qu’elle soit en légère augmentation).

Pourtant, la compensation dont parle la ministre est purement théorique : elle correspond à la façon dont la règle se formule, et non à la façon dont elle s’applique dans la réalité. Et ce, pour une raison très simple : dans la réalité, il n’y a pas un seul droit à considérer isolement comme on le fait dans une présentation théorique ; il y a des droits qui peuvent s’enchaîner. Un salarié a en effet la possibilité, lorsque son premier droit est épuisé, d’ouvrir un second droit, puis un troisième, etc. En première approximation, on peut résumer cette compensation, annoncée par la ministre, de la manière suivante : la baisse du montant du salaire journalier de référence aura des conséquences négatives avérées et l’allongement du droit aura, le plus souvent, pour conséquence de ralentir le rythme de renouvellement des droits. Pourquoi « le plus souvent » ? Parce qu’il y a un cas limite, fort peu représentatif, pour lequel ce que dit la ministre sera juste : celui d’un salarié qui présenterait, dans une première phase de génération des droits, un profil d’emploi plus ou moins intermittent, puis qui s’arrêterait totalement de travailler et entrerait dès lors dans une phase de consommation de ses droits, et ce jusqu’à leur épuisement.

Dans les autres cas, ce que dit la ministre est faux. Pour les salariés à l’emploi stable, le nouveau calcul est supposé sans effet (on verra que ce n’est pas toujours le cas dans notre deuxième décryptage). Pour les salariés à l’emploi intermittent qui continuent d’avoir des emplois intermittents lorsqu’ils sont indemnisés, non seulement le montant de leur indemnisation chômage diminuera, mais en plus le rythme de renouvellement de leurs droits se trouvera (de plus en plus) ralenti.

Nous nous proposons, dans ce premier décryptage, d’illustrer ces mécanismes et d’en affiner la compréhension, au moyen de l’analyse de cas type.


La nouvelle règle de calcul du SJR

Le principe est relativement simple. Auparavant, le Salaire Journalier de Référence (SJR) correspondait à un salaire journalier moyen. Le nombre de jours travaillés ne le modifiait donc pas. Un salarié payé au SMIC avait pour salaire journalier de référence le SMIC journalier qu’il ait travaillé 4 mois, 6 mois, un an ou deux ans.
La révolution introduite par la réforme de l’assurance chômage de 2019 consiste à considérer dans le calcul du SJR non plus les seuls jours travaillés, mais aussi des jours non travaillés, à savoir tous les jours chômés compris entre le premier et le dernier contrat pris en considération.
Aussi avec un calcul opéré sur 24 mois et un seuil d’accès fixé à 6 mois, cela pouvait-il conduire – dans la première version de cette réforme correspondant au décret de 2019 – à prendre en considération dans le calcul jusqu’à 3 jours chômés pour 1 jour en emploi et, ainsi, diviser par quatre le salaire de référence. Prenons un salarié ayant eu 6 mois d’emploi payés 1500 euros mensuels, avec 18 mois de chômage intercalés. Avant la réforme de l’assurance chômage, son salaire mensuel de référence pris en compte pour le calcul de son indemnité aurait été de 1500 euros. Après la réforme, ce montant aurait été divisé par 4 : 6 mois * 1500 euros / 24 mois = 375 euros.
Suite à la décision du Conseil d’État, un plancher a été établi dans le projet de décret de mars 2021 afin d’éviter que la chute soit si importante. Comme le gouvernement l’a annoncé le 2 mars 2021, ce coefficient assure que le nombre de jours chômés pris en considération dans le diviseur du SJR représente au maximum 43% du temps pris en considération et le nombre de jours travaillés au minimum 57%. Pour le dire autrement, pour 1 jour d’emploi donné, on peut prendre en considération au maximum 0,75 jours chômés (au lieu de 3 dans le décret de 2019). Dans le cas évoqué précédemment, cela conduit à prendre en considération, sur les 18 mois de chômage, seulement 4,5 mois de chômage, donc 6 + 4,5 = 10,5 mois en tout. Mensuellement, cela correspond donc à un salaire de 6 mois * 1500 euros /10,5 mois = 857 euros, soit une baisse maximum de 43% du SJR.
Dans la version de 2021, la baisse de l’Indemnité journalière peut donc aller jusqu’à 43 % (pour tous ceux dont l’indemnité journalière est strictement proportionnelle au SJR [2]).
Pour autant, comme nous le verrons dans les prochains billets, si la baisse de l’indemnité journalière est limitée à 43% au maximum, la baisse totale des droits due à cette réforme peut être bien supérieure à 43%. En effet, ce changement de calcul du SJR intervient dans d’autres mécanismes du dispositif d’indemnisation. Il a en particulier des effets très négatifs sur le nombre d’indemnités journalières que l’allocataire a le droit de percevoir.


Pour illustrer le propos de la ministre, prenons un cas simple, celui de Jean A. qui a eu un CDD de 2 mois au SMIC, une période de chômage de 2 mois, un second CDD de deux mois au SMIC, puis une nouvelle période de chômage. Considérons que le seuil d’éligibilité est fixé à 4 mois (la réforme prévoit un seuil d’éligibilité fixé, dans un premier temps, à 4 mois, qui pourra, dans un second temps, automatiquement passer à 6 mois si la conjoncture de l’emploi s’améliore). En raison de ce seuil d’éligibilité, Jean A. ne bénéficie pas d’allocations chômage pendant sa première période de chômage. Après son second CDD, il ouvre un droit et commence à percevoir des indemnités.

Ce cas très particulier – puisque Jean A. ne travaille plus du tout dès qu’il perçoit des indemnités de chômage – illustre le propos de la ministre. Avant la réforme de l’assurance chômage, l’indemnité de Jean A. aurait été de 960 euros. Après la réforme, elle sera de 780 euros, mais Jean A. sera indemnisé pendant 6 mois au lieu de 4 [3].

Comme sa durée de chômage ne représente que 50% de son temps d’emploi pris en considération, la baisse de son salaire journalier de référence n’atteint pas le maximum possible de 43% : son SJR passe en effet de 50,50 à 34,50 euros, soit une baisse de 33% (correspondant à la part que représente le chômage dans sa période de référence).

Cette baisse de son SJR de 33% se traduit dans ce cas favorable par une baisse de son Indemnité Journalière (IJ) de 20% (elle passe de 32 à 26 euros) car Jean A. se situe dans une tranche des salaires pour laquelle l’IJ n’est pas strictement proportionnelle au SJR.

Ce cas est très particulier. Certes, il correspond à la façon dont les droits sont construits et s’expriment dans les règles : une série d’emplois génèrent un droit pour un montant et une durée déterminée. Certes, il correspond aussi parfois à un fantasme répandu : celui du chômeur qui s’arrêterait totalement de travailler pour consommer ses droits au chômage dès leur ouverture. Mais ce cas type, sur lequel s’appuie implicitement la ministre pour défendre sa réforme, correspond en fait à une stratégie assez peu rationnelle, y compris pour un « agent maximisateur ». D’une part, continuer de travailler permettrait à ce salarié de percevoir des revenus supérieurs. D’autre part, sa stratégie est sans lendemain car il finit par se trouver en fin de droit sans possibilité de renouvellement.

Qu’en est-il si on prend le profil plus banal d’un salarié à l’emploi discontinu ? Qu’en est-il pour ceux que le gouvernement désigne par le néologisme stigmatisant de « permittents » et qui semblent être les cibles de cette réforme ? Comme ce néologisme nous y invite, il convient d’étudier le cas de salariés qui demeurent dans l’intermittence de l’emploi en permanence et qui, comme le leur reproche le gouvernement, alternent emploi et chômage indemnisé.

Prenons le cas de Jean B. qui contrairement à Jean A ne s’arrête pas de travailler mais continue sur le même rythme d’emploi quand il perçoit ses premières indemnités. 

 

Force est de constater que le mécanisme de compensation entre des droits moins élevés mais plus longs ne fonctionne pas pour les salariés à l’emploi discontinu. Que ce soit avant ou après la réforme, ces salariés, qui alternent emploi et chômage, n’épuisent pas leurs droits dans la mesure où ils atteignent en permanence les seuils d’éligibilité leur permettant de bénéficier d’une nouvelle ouverture de droits. Ce qu’introduit la réforme pour ces salariés, c’est, d’une part, un droit réduit en permanence et, d’autre part, un rythme de renouvellement moins rapide de leurs droits. Ainsi, avant la réforme, Jean B. bénéficiait en permanence de recharges de droits avec une allocation mensuelle à 960 euros. Avec la réforme, son indemnité baisse de façon importante (dans un premier temps à 780 euros comme Jean A.). Pour autant, il n’est pas indemnisé « plus longtemps » : ses droits sont purement et simplement réduits en permanence.

Si on regarde de plus près le fonctionnement de l’indemnisation dans ce cas d’emploi intermittent, on constate deux éléments supplémentaires :

Alors que, pour les salariés à l’emploi intermittent, avant la réforme, le rythme de renouvellement était régulier, avec la réforme, les renouvellements de droits sont de plus en plus espacés dans le temps. Dans l’exemple étudié, avant la réforme, Jean B. ouvrait des droits pour des durées qui correspondaient au temps d’emploi – selon le principe, un jour cotisé = un jour indemnisé. Après la réforme, il met beaucoup plus de temps à épuiser ses droits : il ouvre dans un premier temps des droits pour 6 mois avec quatre mois d’emploi. Il met 12 mois à « consommer » ces droits dont 10 seront retenus lors de sa seconde ouverture de droit (les deux mois de chômage qui précèdent le premier contrat de la séquence ne sont pas comptabilisés) pour 10 mois d’indemnisation qui mettront 20 mois à être « consommés »…  

Par ailleurs, pour les salariés à l’emploi intermittent, avec la réforme, l’allocation baisse progressivement car, quand bien même le rythme de travail est strictement identique, ce sont des périodes différentes qui sont prises en considération lors des différentes ouvertures (pour la première ouverture de droits, 4 mois d’emploi pour 2 mois de chômage, donc une baisse de 33% du SJR ; pour la seconde, 6 mois d’emploi pour 4 mois de chômage, donc une baisse de 40% du SJR ; pour la troisième, 10 mois d’emploi pour 8 mois de chômage, donc une baisse qui atteint le plafond de 43 %).

En conclusion de ce premier billet, l’affirmation de la ministre du Travail selon laquelle les droits seraient simplement répartis différemment dans le temps, réduits dans leur montant mais servis sur une durée plus longue, est fausse dans la grande majorité des cas. Elle n’est pas valable pour les salariés à l’emploi stable qui connaîtrait une période de chômage plein (pour qui la réforme ne modifie pas – en première approximation nous le verrons – les droits). Elle n’est pas valable non plus pour les salariés à l’emploi discontinu – les « permittents » dénoncés par le gouvernement – pour lesquels les droits sont réduits en permanence (avec une indemnité journalière pouvant être réduite jusqu’à 43%). Elle n’est valable que pour des « permittents » qui cesseraient d’un coup de l’être le jour où ils sont indemnisés, c’est-à-dire pour une catégorie bien improbable de chômeurs. La réforme promeut ainsi des droits réduits pour longtemps plutôt que des droits plus longs.

On peut d’ailleurs se demander si ce ralentissement du rythme de réexamen des droits n’est pas beaucoup plus préjudiciable aux droits des chômeurs qu’il n’y paraît. C’est ce que nous verrons dans le prochain billet.

 


[1] Élisabeth Borne, Assemblée Nationale, Questions au gouvernement, 2 mars 2021. https://www.youtube.com/watch?v=RfSBYCc2aMk

[2] C’est le cas pour tous les salariés qui ont soit des bas salaires soit des hauts salaires car le calcul de l’indemnité journalière est pour eux strictement proportionnelle (75% du SJR pour les premiers, 57% pour les seconds). Entre ces deux catégories, le calcul de l’indemnité comprend une partie fixe qui atténue un peu l’effet de cette baisse.

[3] Les calculs précis sont issus d’un simulateur qui comprend un certain nombre de simplifications (des mois de 30 jours par exemple) dont le détail est précisé ici. Cela explique quelques différences marginales avec les calculs de l’Unedic ou du gouvernement qui opèrent eux aussi des simplifications mais pas nécessairement les mêmes. Par ailleurs, par souci de pédagogie nous avons aussi retiré, dans les présentation de cas, des dispositifs calculés par le simulateur – comme les délais d’attente – qui complexifient inutilement la présentation.

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