Réforme de l’assurance chômage: l’effet papillon

Après une première annulation par le Conseil d’État, en décembre 2020, le gouvernement a décidé de relancer sa réforme de l’assurance chômage. Dans ce second décryptage, on montre que la réforme peut enfermer des chômeurs très longtemps dans des droits réduits. Un seul contrat court peut ainsi avoir des conséquences néfastes à long terme, y compris après un emploi stable.

NB.: Ce billet est paru initialement sur le Carnet de la revue Salariat.

Un simple battement d’ailes de papillon peut – paraît-il – déclencher des tempêtes. Un simple contrat court (d’un mois, d’une journée ou même de quelques heures) pourrait-il, de la même manière, avoir des conséquences importantes, des années après, sur les droits des chômeurs ? C’est une des questions qu’on est en droit de se poser quand on analyse en détail les effets de la réforme de l’assurance chômage que vient de relancer le gouvernement.

On a vu, dans le précédent « décryptage », qu’avec la réforme de l’assurance chômage dans sa version de 2019 comme de 2021, l’allongement de la durée des droits pouvait conduire à des réexamens (ou à des « recharges ») moins fréquents pour les salariés dont l’emploi est discontinu. La réforme crée ainsi beaucoup d’inertie, et ce pour plusieurs raisons. À capital de droit égal ou supérieur, les indemnités journalières plus faibles entraînent une consommation de ce capital moins rapide. Par ailleurs, comme nous le verrons dans un billet ultérieur, le nombre d’indemnités servies par mois risque de baisser fortement pour les salariés ayant une activité même minime durant le mois. La réforme conduit ainsi à réduire les droits présents et à étaler un capital inchangé dans un futur de plus en plus éloigné. On peut ainsi se demander si la réforme ne risque pas de produire des effets d’enfermement durable dans des droits faibles, y compris pour des salariés à l’emploi stable pour lesquels la précarité des contrats courts est un lointain souvenir. C’est l’objet de ce deuxième décryptage.

La réforme de 2014, dite « des droits rechargeables », avait déjà créé de tels phénomènes d’enfermement dans des droits faibles puisque, dans sa première version, il fallait avoir épuisé totalement ses droits avant de pouvoir en ouvrir de nouveaux. Des salariés ayant un emploi justifiant des droits élevés s’en voyaient privés parce qu’ils avaient par le passé ouvert des droits faibles qu’ils n’avaient pas épuisés. Ces situations aberrantes avaient amené les « partenaires sociaux » à corriger leur copie en 2015 en adoptant un avenant prévoyant un « droit d’option ». Comme le rappelle l’Unedic : « En vertu des droits rechargeables, les droits ouverts sont versés jusqu’à leur épuisement. Mais pour certains salariés, qui ont repris puis perdu un ou plusieurs emplois mieux rémunérés, les allocations perçues ne reflètent plus la réalité car elles sont trop basses. »[1] Le droit d’option consacre ainsi la possibilité de renoncer à un droit ancien pour pouvoir bénéficier d’un nouveau droit supérieur sans attendre l’épuisement du reliquat.

L’actuelle réforme du Salaire Journalier de Référence, comme les conditions restrictives de ce droit d’option, rendent globalement l’exercice de ce droit très difficile. En effet le droit d’option repose sur la comparaison du reliquat de l’ancien droit avec le nouveau droit potentiel (cf. encadré) [2].



Le droit d’option (version 2019)

Dans le décret de 2019 (non modifié en 2021), les conditions d’exercice du droit d’option sont les suivantes : Le droit d’option permet à tout allocataire qui le souhaite de demander l’ouverture d’un nouveau droit à l’ARE, revu à la hausse, alors même que ses droits précédents ne sont pas épuisés. Pour pouvoir exercer son droit d’option, il faut que – le montant de l’allocation journalière du reliquat de droit soit inférieur ou égal à 20 € – ou le montant global du droit qui aurait été servi en l’absence de reliquat soit supérieur d’au moins 30 % au montant global du reliquat.


 

Que se passe-t-il si un salarié perd un emploi parfaitement continu mais qu’il a encore un reliquat de droits non consommés issus d’emplois beaucoup plus discontinus ?

En principe, le nouveau droit potentiel d’un tel salarié est supposé ne pas être affecté par la réforme de l’assurance chômage. En réalité, il y a une forte probabilité qu’il le soit. En effet, le reliquat de l’ancien droit, lui, est profondément modifié par la réforme :

  • Le capital de l’ancien droit est au moins égal (donc parfois supérieur) à ce qu’il aurait été avant la réforme.
  • Le montant des allocations étant plus bas (à cause d’une indemnité journalière plus basse, mais aussi, comme on le verra dans un prochain décryptage, à cause de la baisse parfois radicale du nombre d’indemnités journalières consommées, due aux règles de cumul mensuel allocation – salaire extrêmement restrictives), le capital de droit non consommé est mécaniquement beaucoup plus élevé.
  • Si l’allocataire travaille, les règles de l’activité réduite (cf. décryptage suivant) entraîneront une consommation du capital de droits encore plus lente dans la mesure où le nombre d’allocations journalières servies sera revu à la baisse ou rendu nul chaque mois d’activité réduite.

Il résulte de ces trois points que le reliquat de droits a toutes les chances d’être beaucoup plus élevé après la réforme qu’il ne l’aurait été avant. Ce reliquat constituera donc beaucoup plus souvent qu’auparavant un obstacle à l’exercice du droit d’option.

L’explication est compliquée mais la conséquence est simple : un salarié à l’emploi parfaitement continu qui pourrait justifier d’un nouveau droit au montant élevé se trouvera très souvent dans l’obligation d’épuiser son ancien droit faible sans pouvoir y renoncer. 

Prenons un exemple pour illustrer ces mécanismes.

Éléonore ou la double peine : des droits trop bas, un droit d’option renié

Éléonore entre sur le marché du travail en janvier 2022. Elle a d’abord un CDD de 4 mois au SMIC (1555 euros brut), puis une période de chômage de 10 mois. Comme le seuil d’éligibilité à l’assurance chômage est alors repassé à 6 mois (c’est une hypothèse), elle n’est pas indemnisée. Elle finit par retrouver un CDD de 10 mois au SMIC (1555 euros brut). À l’issue de ce CDD, elle connaît à nouveau une période de chômage de 10 mois durant laquelle elle est éligible à l’indemnisation du chômage. Cependant, son premier contrat de 4 mois lui vaut une baisse importante de son SJR et donc de son allocation, qui est de 680 euros par mois au lieu de 980 euros si ce premier contrat n’avait pas compté. Cependant, la durée d’indemnisation potentielle est plus longue (24 mois au lieu de 10). 1er effet de la réforme du calcul du salaire de référence : durant cette première période de chômage, l’ancien calcul lui aurait valu une indemnisation 45% plus élevée (300 euros).

Mais l’histoire ne s’arrête pas là. Ce premier contrat de 4 mois et les nouvelles modalités de calcul du SJR vont lui causer une deuxième fois du tort.

Au bout de 10 mois de chômage, elle retrouve un emploi cette fois-ci beaucoup mieux rémunéré (1900 euros brut) durant 10 mois. À l’issue de ce contrat, elle imagine pouvoir compter sur une indemnisation de 1120 euros pendant 10 mois. C’est en effet le montant de l’allocation mensuelle qu’un salarié en emploi continu perçoit avec un salaire de 1900 euros. Dans la mesure où ses emplois précédents ont généré son ancien droit et ne peuvent pas compter une deuxième fois, elle se trouve dans la situation favorable de ne pas avoir de chômage pris en compte au diviseur de son salaire de référence. N’ayant aucune période de chômage intercalée, son Salaire Journalier de Référence ne devrait pas être affecté par la réforme.

Malheureusement pour elle, ce ne sera pas le cas. Son premier CDD de 4 mois lui a valu une allocation moins élevée mais plus longue. Les nouvelles modalités de calcul de la durée de son droit lui font bénéficier de 24 mois à 680 euros, plutôt que de 14 mois à 980 euros. Il lui reste donc un reliquat important de ce droit n°1 : sur les 24 mois de droit à 680 euros, elle n’en a consommé que 10. Reste donc 14 mois de reliquat à 680 euros par mois, soit un reliquat de 680 * 14 = 9 500 euros…

Peut-elle exercer son droit d’option pour bénéficier de son nouveau droit à 1 120 euros ? Non : son reliquat est en effet trop important pour qu’elle puisse renoncer à son nouveau droit qui représente un « capital » de 1120 *10= 11 200 euros qui ne correspond pas à une hausse de plus de 30 % par rapport au montant total du droit initial de 9 500 euros (mais seulement de 18%). Par ailleurs son allocation journalière est supérieure à 20 euros (22,70 euros). Au lieu d’une indemnisation à 1 120 euros, elle devra poursuivre son indemnisation à 680 euros mensuels pendant encore 10 mois.

Sans le nouveau calcul du SJR, aurait-elle pu bénéficier du droit d’option ? Oui : son « capital » s’épuisant plus vite avec des allocations à 980 euros, son reliquat à l’issue de sa première phase d’indemnisation aurait été de 4 mois (14 mois de droits – 10 mois consommés) à 980 euros, soit 3 920 euros. Le nouveau montant aurait surpassé de beaucoup plus de 30% l’ancien droit.


Figure 1 Figure 2

Le 2nd effet de la réforme du salaire de référence est donc, dans cette deuxième période de chômage, de priver cette salariée de son droit d’option et de la contraindre à aller jusqu’au bout d’un droit faible (680 euros) alors qu’elle pourrait bénéficier d’un droit presque deux fois plus élevé (1 120 euros) sur la base de son dernier emploi. 

Au final, sans la réforme du SJR elle aurait eu des indemnités plus importantes de 3 000 euros dans la première période de chômage (parce que son emploi a été intermittent) et de 4 400 euros dans la seconde période de chômage (malgré un emploi parfaitement continu, elle demeure pénalisée pour avoir eu une intermittence de l’emploi par le passé). Au final, la réforme lui vaut donc une perte de 7 400 euros sur les 21 000 euros auxquels elle aurait eu droit sans le nouveau calcul ( – 35%).

Il convient pour finir de remarquer que, dans cette séquence, toute la chute de l’indemnisation peut être attribuée à un effet papillon, c’est-à-dire au premier CDD de 4 mois. Si Éléonore avait renoncé à cet emploi, elle n’aurait subi à aucun moment l’effet de cette réforme.

Figure 3

Comme le montre la figure 3, sans ce premier contrat, elle aurait bénéficié d’une allocation de 980 euros dans sa première phase d’indemnisation et de 1120 euros dans la seconde. En effet, son SJR n’aurait pas été réduit pour sa première ouverture de droit car elle n’aurait présenté aucune période de chômage intercalée entre deux emplois. Avec cette allocation à 980 euros, elle aurait suffisamment consommé son capital pour bénéficier du droit d’option et donc d’une deuxième allocation à 1120 euros.

On peut tirer trois conclusions importantes de l’examen de ce cas.

Première conclusion, force est de constater que l’idée selon laquelle seuls les salariés à l’emploi intermittent sont concernés par la baisse des allocations est à nuancer. Un passé d’intermittence, y compris s’il remonte beaucoup plus loin dans le temps que les 24 mois servant de période de calcul, peut avoir une influence très significative sur les droits. Dans le cas d’Éléonore, c’est un contrat dont le terme se situe 40 mois plus tôt qui justifie une baisse de presque la moitié du montant de son allocation. 

Deuxième conclusion, la réforme consacre des effets papillon : un seul contrat (fût-il très fugace) peut avoir des conséquences très importantes et sur une durée très longue[3]. Ce CDD de 4 mois qui aura fait gagner à Éléonore 6200 euros brut en salaire (environ 4900 euros net) lui aura aussi fait perdre 7400 euros d’indemnités. Bref, travailler 4 mois lui a fait perdre 1 200 euros.

C’est là la troisième conclusion. Travailler pour perdre de l’argent ? C’est en effet possible avec cette réforme de l’assurance chômage. Nous examinerons ce point dans notre prochain billet.


 

[1] https://www.unedic.org/indemnisation/fiches-thematiques/droit-doption

[2] Ou, dans des cas plus extrêmes, sur la comparaison des indemnités journalières de l’ancien droit et du nouveau droit.

[3] L’exemple pris n’a d’ailleurs rien d’extrême. En particulier, nous n’avons pas ajouté d’activité réduite dans le parcours d’Éléonore, ce qui aurait pu engendrer une non-consommation du premier droit sur une durée beaucoup plus importante encore.
Les calculs précis sont issus d’un simulateur qui comprend un certain nombre de simplifications (des mois de 30 jours par exemple) dont le détail est précisé ici. Cela explique quelques différences marginales avec les calculs de l’Unedic ou du gouvernement qui opèrent eux aussi des simplifications mais pas nécessairement les mêmes. Par ailleurs, par souci de pédagogie nous avons aussi retiré, dans les présentation de cas, des dispositifs calculés par le simulateur – comme les délais d’attente – qui complexifient inutilement la présentation. Les droits simulés sont fondés sur le projet de décret rendu public mi-mars 2021.

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