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Billet de blog 24 juin 2022

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La France va-t-elle rester membre d'un traité qui protège les énergies fossiles ?

Imaginez qu'il existe un traité international qui permette à TotalEnergies & co de poursuivre les Etats qui décident de fermer une centrale à charbon ou de restreindre l'exploitation pétro-gazière ? Ce traité existe. C'est le Traité sur la charte de l'énergie (TCE). Alors qu'il est urgent d'en sortir, l'UE et la France vont-elles se contenter de sa "modernisation", qui ne résout rien ?

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Ce Traité sur la charte de l'énergie est encore largement méconnu. Pourtant plus d'un million de personnes ont déjà signé une pétition (vous pouvez la signer ici) qui appelle l'Union européenne et ses Etats membres à en sortir. Une demande qui est aujourd'hui reprise à son compte par le gouvernement espagnol, ainsi que par le parlement hollandais et le parlement européen. Malheureusement, alors qu'il préside l'Union européenne depuis presque six mois, Emmanuel Macron n'a mené aucune bataille à ce sujet et l'on apprend ce vendredi 24 juin que la France, ainsi que la Commission européenne et les autres Etats-membres de l'UE, acceptent de "moderniser" ce traité suranné en prolongeant de plusieurs dizaines d'années les protections que le TCE offrent aux investisseurs dans les énergies fossiles. Ce n'est pas acceptable. Il est plus qu'urgent que la France, et les Etats européens, se décident enfin à sortir de ce Traité qui dissuade, retarde ou renchérit la transition énergétique. 

Illustration 1
L'accord de modernisation du TCE n'est pas à la hauteur du défi climatique

Négocié et signé dans les années 1990 pour sécuriser les investissements énergétiques européens dans les ex-pays de l’URSS, le Traité sur la charte de l’énergie (TCE) est désormais fréquemment utilisé par les investisseurs du secteur des énergies fossiles pour protéger leurs intérêts face aux politiques énergétiques ou climatiques : vous pouvez lire une présentation détaillée du Traité via cette note en français que j'ai écrite pour l'Aitec et Attac France et qui a été publiée en décembre 2020.

L'un des derniers exemples en date illustre parfaitement le problème. La multinationale allemande RWE a de décider d’utiliser le TCE pour attaquer les Pays-Bas suite à leur décision de sortie du charbon d’ici à 2030. Fruit de la mobilisation citoyenne et d’une décision de justice historique (affaire Urgenda), cette politique climatique est aujourd’hui fragilisée : RWE court-circuite les juridictions nationales et européennes, pourtant solides, pour réclamer, via une justice parallèle et réservée à laquelle le TCE lui donne accès1, des compensations exorbitantes (1,4 milliard euros) en contrepartie de la fermeture programmée de l’une de ses centrales à charbon.

En France aussi : en 2017, la loi Hulot sur les hydrocarbures avait été édulcorée suite à des pressions du pétrolier Vermilion qui menaçait d’utiliser le TCE contre la France. A l’heure où l’impératif climatique devrait justement conduire à accélérer la sortie des énergies fossiles, arrêter de prospecter et mettre en exploitation de nouveaux gisements, rendre plus contraignantes les normes d’émissions, privilégier les sources renouvelables, le TCE induit un risque de « gel réglementaire ».

En résumé : Alors que les différents scénarios de lutte contre le réchauffement climatique montrent qu'il est nécessaire de fermer des infrastructures d'énergies fossiles, et en tout cas de ne pas en construire de nouvelles, le Traité sur la charte de l’énergie fonctionne comme une arme de dissuasion massive pour ralentir ou bloquer des politiques de transition énergétique et comme un outil de sanction financière envers les pouvoirs publics lorsqu’ils décident néanmoins de mener des politiques climatiques plus ambitieuses qui remettent en cause les droits acquis des entreprises des énergies fossiles.

Les appels exigeant que l'UE se retire du TCE se multiplient :

Une modernisation du TCE qui ne règle aucun des problèmes majeurs 

Hormis quelques lobbys d’industriels et d’avocats d’affaires, chacun reconnaît que le statu quo est impossible. C’est dans ce contexte qu’un processus de modernisation du TCE a été entrepris il y a désormais plusieurs années. Ces négociations viennent de prendre fin ce vendredi 24 juin. Le résultat est très décevant : 

  • à ce stade, la Commission européenne et les Etats-membres de l'UE n'envisagent pas de se retirer du TCE, 
  • l'essentiel des dispositifs problématiques du TCE et de leurs modalités d'application sont maintenus ; 
  • le champ d’application de la protection des investissements du TCE est étendu à de nouvelles technologies : le captage et le stockage du dioxyde de carbone, la biomasse, l'hydrogène, ls combustibles synthétiques, etc
  • la Commission européenne n'a pas obtenu que sa proposition, très largement insuffisante, consistant à limiter dans le temps la protection des investissements liés aux énergies fossiles (voir notre analyse plus détaillée de sa proposition) s'applique à l'ensemble des pays membres du TCE;
  • est introduit un mécanisme dit de "flexibilité" qui permettra aux pays membres de l'UE (et UK) d'exclure de la protection des investissements les investissements dans les énergies fossiles réalisés sur leur territoire à compter d'août 2023 et les investissements qui auront déjà plus de 10 ans d'existence à compter de cette date ; 

Cette dernière disposition revient à reporter à 2030, voire à 2040, la date à partir de laquelle le TCE ne protégerait plus les investissements dans les énergies fossiles réalisés sur le territoire européen. C'est beaucoup trop tardif au regard de l’impératif climatique. Des milliards d’euros supplémentaires risquent ainsi d’être engloutis dans la construction de nouvelles infrastructures et d’autres dans de nouveaux arbitrages coûteux, alors que ces sommes devraient être mobilisées dans la transition énergétique européenne.

L'alternative ? Se retirer du TCE, au plus vite.

C’est le sens de la pétition signée par un million de personnes en quelques jours, et de la proposition portée par 280 syndicats et associations depuis décembre 2019. Ce n’est ni un objectif inatteignable ni idéaliste : l’Italie a déjà pris cette décision et son retrait du TCE est effectif depuis le 1er janvier 2016. Qu’il apparaisse difficile de moderniser le TCE pour le rendre compatible avec le climat donne encore plus de force à cette recommandation : puisqu’il n’y a presque aucune chance que plus de 50 Etats membres du TCE se mettent d’accord pour subordonner le droit des investisseurs aux objectifs climatiques, ne vaut-il pas mieux, si possible conjointement au niveau européen, décider d’en sortir ?

Pourquoi conjointement ? Parce que ce traité, comme beaucoup d’autres, contient une clause crépusculaire (« sunset clause » en anglais) de vingt ans qui n'est pas remise en cause par la version "modernisée" du traité : les dispositions du TCE s’appliqueront, même une fois qu’un Etat décide de s’en retirer, pendant vingt ans. Néanmoins, si l’UE prenait une telle décision, alors elle pourrait éteindre cette clause par un traité entre Etats européens qui l’annulerait pour tous les investissements intra-EU : comme deux tiers des cas d’arbitrage actuels dans le cadre du TCE concernent un investisseur et un Etat de l’UE, une bonne part du problème serait réglé.

Les Etats-membres de l'UE peuvent encore décider d'en sortir. Au regard de cette "modernisation" ratée, c'est même la seule décision rationnelle qu'ils devraient prendre. Il est encore temps. Le texte issu de ces négociations sera communiqué aux Etats-membres du TCE le 22 août 2022 dans l'optique d'être adopté définitivement le 22 novembre 2022. Il reste donc 5 mois pour obtenir de la France et des Etats-membres de l'UE de se retirer du TCE plutôt que d'accepter cette modernisation qui n'est pas climato-compatible. 

Plus largement, ce débat autour de l’avenir du TCE illustre la confrontation entre un droit du climat encore incomplet et peu contraignant, et un droit de l’investissement robuste et doté d’une puissante force exécutoire. Rester dans le TCE au prétexte qu'on ne saurait mieux faire que le moderniser à la marge enverrait, bien au-delà de l'enjeu du TCE, un très mauvais signal laissant entendre que le caractère prioritaire de la lutte contre le changement climatique s'arrête dès qu'on se heurte aux droits acquis des investisseurs privés : la transformation des soubassements énergétiques de notre formidable machine à réchauffer la planète qu’est l’économie mondiale ne saurait se mener sans réviser les droits acquis et protégés des investisseurs dans les secteurs les plus nocifs. Voilà le sens de la bataille contre le TCE.

Maxime Combes, économiste et auteur de Sortons de l'âge des fossiles ! Manifeste pour la transition (Seuil, 2015) et co-auteur de « Un pognon de dingue mais pour qui ? L’argent magique de la pandémie » (Seuil, 2022). 

Quelques ressources en français sur le TCE (du plus récent au plus ancien) :

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