Droit local et réforme constitutionnelle (suite)

La réforme constitutionnelle sera-t-elle l'occasion de « sanctuariser » le droit local alsacien et mosellan ? Les risques de contentieux juridiques sont loin d'être négligeables...

LE DROIT LOCAL ALSACIEN ET MOSELLAN ET LES JURIDICTIONS EUROPÉENNES

 SITUATION ACTUELLE ET CONSÉQUENCES D’UNE ÉVENTUELLE RÉFORME CONSTITUTIONNELLE

 Les risques de contentieux dans le domaine du droit de la concurrence et sur le thème de la discrimination religieuse.

 1) LA SITUATION ACTUELLE

Le Conseil constitutionnel (Décision n°2011-157 QPC du 5 août 2011 Société SOMODIA) a très clairement défini le statut juridique de l’ensemble des régimes dérogatoires au droit national que l’on nomme le droit local alsacien et mosellan.

Le commentaire officiel de la décision rappelle ainsi que

 les lois de 1919 et 1924 revêtaient, en ce qu’elles maintenaient certaines dispositions de droit local, un caractère transitoire devant conduire à la résorption progressive des particularismes.

 D’ailleurs

 l’existence du droit local alsacien-mosellan n’est directement « rattachable » à aucune norme constitutionnelle expresse. Il ne jouit donc pas de la même protection constitutionnelle que le principe de spécialité législative applicable aux territoires d’outre-mer.

 De ce fait,

 il n’existe pas de garantie constitutionnelle du maintien des dispositions législatives ou réglementaires constituant le droit local. Le Parlement ou le pouvoir réglementaire […] peuvent à tout moment modifier ou abroger des dispositions de droit local pour les remplacer par les dispositions de droit commun ou les harmoniser avec celles-ci …

 Et

 Le caractère transitoire du maintien du droit alsacien-mosellan ne fait pas obstacle à ce que le législateur puisse adapter les règles de droit local. Toutefois, il ne peut en résulter ni un accroissement du champ d’application des différences ni une augmentation de celles-ci.

 Depuis 2011, il n’est donc plus possible de modifier ces dispositions autrement qu’à la marge, par des ajustements purement techniques.

La décision du Conseil vaut tant pour les dispositions de droit privé ou de droit public que pour le régime des cultes. Ce sont des survivances historiques qui ont vocation à disparaître.

 2) LES VELLÉITÉS DE CONTOURNEMENT DE LA DÉCISION SOMODIA

 Les partisans les plus résolus du droit local cherchent depuis 2011 tous les moyens pour contourner la décision du Conseil constitutionnel.

 Jean-Marie Woehrling, président de l’Institut du droit local (IDL), dans le numéro (n° 74) de septembre 2015 de la Revue du droit local (RDL) constate avec dépit que

 La réforme territoriale qui crée une région Grand Est écarte toute perspective d’une plus grande identification du droit local avec une institution de type régional […] Sans perspective d’identification avec une autorité territoriale, sans possibilité d’évolution, il n’y a pas d’avenir pour le droit local…

 Aussi, constate-t-il,

 Nous sommes au pied du mur. Soit il n’y a pas de réaction et le droit local va s’enfoncer assez rapidement dans l’anecdotique. Soit les Alsaciens et les Mosellans se résolvent à prendre les moyens de leurs aspirations…

 Un an plus tard, avec la perspective des élections générales de 2017, Éric Sander, secrétaire général de l’IDL, se plait à espérer une réforme constitutionnelle (RDL n° 78 – novembre 2016) :

 Il pourrait être envisagé de prévoir une disposition dans la Constitution aux termes de laquelle « Des dispositions législatives ou réglementaires peuvent être propres à certains territoires, sans que puisse leur être opposé le principe constitutionnel d’égalité au regard des dispositions applicables pour d’autres territoires ». Espérons que les échéances électorales à venir puissent constituer un terrain propice au développement de cette idée ! Il en va de l’avenir du droit local alsacien-mosellan.

 Le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, présenté par le gouvernement pourrait peut-être répondre à cette attente.

En effet, lors de la discussion du texte à l’Assemblée nationale, en juillet 2018, et après négociation avec des parlementaires alsaciens (des députés mosellans se sont joints à cette opération), le gouvernement a déposé l’amendement suivant :

 Après le dix-septième alinéa de l’article 34 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé : « La loi peut aménager les dispositions législatives particulières aux territoires réintégrés à la France par le traité de paix du 28 juin 1919. »

 L’exposé des motifs de ce texte :

 Dans sa décision n° 2011-157 QPC du 5 août 2011, le Conseil constitutionnel a dégagé un nouveau principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de dispositions particulières applicables dans le Bas-Rhin, le Haut-Rhin et en Moselle. Le droit local est reconnu et ne peut être critiqué sur le fondement du principe constitutionnel d’égalité devant la loi. Le législateur peut néanmoins abroger les dispositions relevant du droit local, les harmoniser ou encore les aménager. Le Conseil constitutionnel a toutefois rappelé que les aménagements apportées par la loi au droit local ne pouvaient intervenir que pour autant que les différences de traitement qui en résultent ne soient pas accrues et que le champ d'application du droit local ne soit pas élargi. En outre, le Conseil constitutionnel a rappelé que le principe fondamental reconnu par les lois de la République doit être concilié avec les autres exigences constitutionnelles.

Cette jurisprudence du Conseil constitutionnel n’interdit pas les évolutions du droit local mais sa portée a pu être mal comprise. C’est pourquoi le présent amendement propose d’expliciter le fait que, si comme le juge le Conseil constitutionnel la loi ne peut étendre le champ d’application du droit local, elle peut bien aménager les règles de droit local pour les adapter si cela est justifié par  les nécessités actuelles, ce qui ne lui interdit pas davantage d’harmoniser ce droit voire d’en abroger certaines dispositions si nécessaire. Ses pouvoirs du législateur s’exerceront dans le respect de la Constitution.

 Si l’on comprend bien ce développement, l’objectif serait de pouvoir aménager des dispositions du droit local sans en étendre le champ d’application mais… et ce n’est pas dit de manière tout-à-fait explicite, en augmentant éventuellement les différences avec le droit national… Le libellé plus concis de l’amendement ne prévoit quant à lui pas de limitation à la possibilité pour le législateur de modifier le droit local.

On notera aussi que l’amendement n’évoque que la partie législative de ce droit.

 L’examen du projet de loi a été reporté. Il est impossible de prévoir si la modification constitutionnelle relative à l’Alsace et la Moselle trouvera un aboutissement.

 3) LE RÉGIME LOCAL DE SÉCURITÉ SOCIALE

 Ce régime a longtemps été présenté comme exemplaire. Mais la loi relative à la sécurisation de l’emploi, du 14 juin 2013, en instituant une mutuelle d’entreprise obligatoire, financée pour moitié par l’employeur, lui a porté un coup sévère : aujourd’hui, pour un salarié du secteur privé en activité le régime local, à niveau de remboursement équivalent, est plus onéreux que le régime national…

 Pour pallier cette difficulté, les gestionnaires du régime local souhaitaient, d’une part que la gestion du différentiel de prestations à hauteur du panier de soins soit confiée au régime local, et d’autre part qu’une contribution employeur soit introduite dans le financement…

 Une mission parlementaire a présenté en décembre 2015 un rapport qui souligne toutes les difficultés soulevées par de telles mesures et conclut à l’impossibilité de les mettre en œuvre :

 Cette piste d’évolution [proposée par les gestionnaires] est également celle vers laquelle la mission souhaitait s’orienter initialement… Cependant notre analyse a été réalisée au regard de la décision du Conseil constitutionnel du 5 août 2011 “Société SOMODIA” qui encadre les possibilités d’évolution du droit local….

Ainsi, il est apparu que cette hypothèse d’évolution présente un risque constitutionnel majeur au regard de l’accroissement manifeste des différences inhérentes à cette évolution…

L’instauration d’une cotisation employeur obligatoire au régime local introduirait ainsi une différence de traitement supplémentaire entre les entreprises d’Alsace-Moselle et celles des autres départements.

Par ailleurs, il en serait de même en matière de droit de la concurrence puisque les employeurs alsaciens-mosellans se retrouveraient privés de leur liberté de choisir l’opérateur qui assurerait cette couverture.

De plus, il apparaît complexe de ne pas voir, dans l’élargissement du champ d’actions du régime local, un accroissement des prérogatives de ce dernier et donc de différence de traitement avec la situation des régimes d’entreprises.

 Pourtant, le 28 juin 2018, Daniel Lorthiois, président de l’instance de gestion du régime local, revenait à la charge dans la presse, en souhaitant prendre en compte le « projet gouvernemental annoncé le 13 juin de permettre aux Français d’accéder à une offre sans reste à charge dans les domaines de l’optique, de la prothèse dentaire et de la prothèse auditive »…

 L’aspect constitutionnel est important, celui du droit de la concurrence ne l’est pas moins, droit national, mais aussi dispositions européennes !

 Le régime local se trouve depuis son origine en situation de monopole pour une part considérable de la population des trois départements concernés : les salariés du secteur privé, obligatoirement assujettis. Ce monopole concerne, au-delà de la sécurité sociale de base [qui elle est identique à celle en oeuvre dans les autres départements français], une bonne partie, mais pas la totalité, du panier de soins qui bénéficie de remboursement.

 Une communication de la Cour des Comptes, en 2011, notait cependant que

 L’existence d’un régime complémentaire obligatoire ne se substitue pas au demeurant aux assurances complémentaires facultatives. L’analyse de la situation des assurés sociaux des trois départements concernés montre en effet que ceux-ci ont également recours aux organismes complémentaires facultatifs dans une proportion quasi équivalente à celle des autres Français.

 Or, la loi de 2013 a ouvert un espace de concurrence nouveau.

Les propositions des défenseurs du droit local visent en fait à fermer cet espace, à étendre le monopole du régime local à l’ensemble du panier de soin.

 Peut-on raisonnablement penser que les acteurs économiques du secteur, mutuelles et assureurs, accepteraient sans problème leur éviction ? À l’évidence, un contentieux important serait ouvert, devant les instances de contrôle nationales et européennes …

 4) LE RÉGIME DES CULTES ET DISPOSITIONS ASSOCIÉES

 Rappelons que, en application du Concordat de 1801, des Articles organiques de 1802, des décrets sur les juifs de 1808 et des divers ajustements mis en œuvre depuis lors, les ministres des cultes catholique, protestants et juif, sont rémunérés par l’État. Les communes participent au financement des paroisses.

Par ailleurs, en application de la loi Falloux de 1850 et de textes allemands, un enseignement religieux confessionnel est obligatoire dans les écoles, collèges et lycées publics.

Enfin, les universités publiques de Strasbourg et de Lorraine (pour le site de Metz) accueillent en leur sein des facultés de théologie et un centre de pédagogie religieuse…

 Il se trouve que, récemment, les responsables des cultes alsaciens (catholique et protestants), ont imaginé un dispositif destiné à pallier la très forte chute de fréquentation des élèves à l’enseignement religieux, notoirement dans les lycées. Il s’agissait d’instituer une « Éducation au dialogue interreligieux et interculturel » (EDII). Ce dispositif (concurrent de l’enseignement laïque du fait religieux dispensé dans diverses disciplines de l’enseignement public) aurait intégré les cultes musulmans et bouddhistes.

 Du fait de la jurisprudence constitutionnelle, présentée plus haut, le ministre de l’Éducation nationale a dû leur délivrer une fin de non-recevoir. La réponse à la question écrite d’un député est très explicite :

 L'obligation de l'État de dispenser un enseignement religieux est circonscrite aux seuls quatre cultes reconnus en Alsace-Moselle avant l'entrée en vigueur de la Constitution (le culte catholique, les deux cultes protestants, correspondant, d'une part, à l'Église luthérienne, dite Église de la confession d'Augsbourg d'Alsace et de Lorraine et, d'autre part, à l'Église réformée d'Alsace et de Lorraine, ainsi que le culte israélite). L'État ne saurait donc, sur le fondement du droit local, organiser et financer l'enseignement d'un autre culte, notamment du culte musulman, dans les écoles publiques de ces départements. La loi ne saurait en tout état de cause en prévoir la possibilité, le Conseil constitutionnel ayant jugé qu'à défaut de leur abrogation ou de leur harmonisation avec le droit commun, ces dispositions particulières ne peuvent être aménagées que dans la mesure où les différences de traitement qui en résultent ne sont pas accrues et où leur champ d'application n'est pas élargi. […]

La mise en place de cours de « culture religieuse » ou « d'enseignement interreligieux » à la place des enseignements religieux aurait nécessairement pour conséquence de vider ces enseignements de leur caractère confessionnel, une telle mesure ne pourrait être considérée comme légale au regard des obligations qui incombent à l'État dans ce domaine.

 Voilà pour le versant constitutionnel de ce sujet.

 Le dossier mérite peut-être également d’être examiné sous un autre angle, celui des dispositions discriminatoires.

 Il convient de rappeler que la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) a, par deux fois (en 2011 et 2013), condamné la République française pour atteinte à la liberté religieuse d’un culte, en l’occurrence les Témoins de Jéhovah. Ces derniers qui n’étaient pas reconnus en tant qu’association cultuelle ne bénéficiaient pas des avantages, notamment fiscaux, attachés à ce statut. La position française était de fait discriminatoire.

 Or, des avantages très importants, financiers ou institutionnels, ne bénéficient en Alsace et en Moselle qu’à quatre cultes dits reconnus : catholique, juif, luthérien et calviniste.

Dans la situation constitutionnelle actuelle, ces régimes sont considérés comme des survivances historiques, à caractère provisoire, et sans possibilité d’aménagement important. Devant la CEDH, il doit être possible de plaider l’impossibilité d’intégrer à un tel système un culte supplémentaire, sans justification historique.

 Si une révision constitutionnelle retire de fait à ces régimes leur caractère provisoire et permet leur libre évolution, comment pourrait-on s’opposer aux revendications de cultes aujourd’hui discriminés ?

 

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