En 1918, le Programme de paix de Wilson à l'origine de la SDN appelle à constituer « une association générale des Nations … ayant pour objet d’offrir des garanties mutuelles d’indépendance politique et d’intégralité territoriale aux petits comme aux grands États. » La déclaration signée en 1943 à Moscou, préludant l'ONU souligne « la nécessité d’établir … une organisation internationale fondée sur le principe d’une égale souveraineté de tous les États pacifiques … afin d’assurer le maintien de la paix et de la sécurité internationales ». 1918, 1943, deux dates où s’affirme l’aspiration à réaliser un projet multilatéraliste pour assurer la paix et établir plus de démocratie entre les États.
Le 6 mars 1991, George Bush père déclare : « Nous voyons apparaître un nouvel ordre mondial … Un monde où les Nations unies, libérées de l'impasse de la guerre froide, sont en mesure de réaliser la vision historique de leurs fondateurs. » Guerres qui se succèdent, inégalité entre les États, absence de multilatéralisme, viennent démentir l’affirmation.
Aujourd’hui, l’ONU n’est que l'institution universelle de référence dans une combinaison d’institutions régionales ou spécialisées, de directoires politiques, économiques, financiers et militaires plus ordonnés qu'harmonieux. Un système, au contraire du cadre étatique, sans tête, qu’aucune juridiction ou instance citoyenne ne contrôle, mais dont on conviendra qu’il n’est pas sans maîtres. D’où le débat récurrent de le réformer. Mais, si l’on compare l'état du monde au sortir de la guerre froide et les interrogations sur l’impuissance de l’ONU et de tous les forums qui composent le système des relations internationales, ce qui importe est-il aujourd’hui de savoir quelle vitre de la maison de verre doit être déplacée ou le pourquoi et le comment des urgences que représentent la guerre, l'écologie, la faim, les totalitarismes et les obscurantismes ?
La guerre : l’article 1 de la Charte : « Maintenir la paix et la sécurité internationale » est au fondement des Nations unies. Qu’en est-il ? La paix ne se décrète pas, mais les crises se gèrent. Ce même article 1 appelle à « prendre des mesures… en vue de prévenir et d’écarter les menaces à̀ la paix ». Dans les faits, force est de constater que la prévention des crises, en raison de la sous-estimation de l’intensité des antagonismes qui résultent de l’histoire politique, confessionnelle, culturelle, sociétale des populations, de décisions conjoncturelles, d’actes d’autorité et de conceptions ethnocentristes, a entretenu la permanence de conflits ou contribué à leur résurgence.
Des conflits devenus ouverts, les opérations de « maintien de la paix, ne furent pas conduites sans confusion dans les armées entre « action psychologique » et prévention des crises. Prévenir les crises ce n’est pas acquérir la neutralité ou le soutien des populations, objectif de l’action psychologique, mais, dans une démarche commune, entendre l'Histoire, le vécu, les mentalités, les traditions, les références de ces populations afin de réduire ce qui les déchire, de connaître et comprendre ce qui fondent les antagonismes.
Confrontés au temps long nécessaire à la considération du vécu des populations et à l’urgence de conflits ouverts représentant une « menace pour la paix », stratégie géopolitique, intérêts économiques et mission idéologique conjugués, il fut fait le choix de politiques interventionnistes allant jusqu’au recours à la guerre. Recours conforme au droit international lors de l’invasion du Koweït par l’Irak en 1991[1], en manipulant ce droit en d’autres circonstances.
À l’exemple de la résolution 1203, répétition générale de l’intervention en 2003 en Irak, qui autorise, sans un accord préalable du Conseil de sécurité, une intervention militaire au Kosovo. De plus, en donnant mandat à l’OTAN de conduire cette intervention, la résolution enfreint l’article 53 de la Charte des Nations Unies dans lequel est stipulé « qu'aucune action coercitive ne sera entreprise en vertu d’accords régionaux ou par des organismes régionaux », or l’OTAN est un « organisme régional. »
Richard Holbrooke, envoyé spécial des États-Unis, s’en félicite, je cite : « C’est bien la première fois dans l’Histoire qu’une organisation militaire (l’OTAN) revendique le droit d’intervenir militairement à l’intérieur d’un pays souverain, pour protéger la population de ce pays contre ses propres dirigeants… Kofi Annan et moi sommes du même avis, il s’agit d’un précédent positif. » Les services du Secrétaire général font savoir qu’il « est vrai que M. Annan estime que les événements tragiques au Kosovo ne peuvent plus être considérés comme étant une affaire purement intérieure. Mais, il n’a jamais dit que la décision de l’OTAN d’intervenir militairement créait un précédent ».[2] Madeleine Albright mettra un terme à ce débat par une déclaration sans équivoque. À la question : « l'OTAN du XXIe siècle devra-t-elle toujours disposer d’un mandat précis du Conseil de sécurité de l’ONU pour agir ? » elle répond : « Non... car, dans une telle hypothèse, l’OTAN ne serait plus qu’une simple filiale de l’ONU ! »[3] Griserie hégémonique de grande puissance, le rôle et les prérogatives de l’ONU se voient mis en question.
Effet collatéral de cette entorse à la Charte, l’article 46 précise que les « plans pour l’emploi des forces armées sont établis par le Conseil de sécurité avec l’aide du Comité d’État-Major ». L’OTAN aux commandes au Kosovo, il n’en est rien. États-Uniens, Britanniques et Français doivent s’informer mutuellement de leurs interventions, une inacceptable entrave aux yeux du Pentagone qui fera savoir, au terme du conflit : « Plus jamais ça ! » Exit le rôle du Conseil de sécurité et du fantomatique Comité d’État-major de l’ONU de « fixer les effectifs, le degré de préparation des forces et leur emplacement général », la chaîne de commandement des coalitions militaires est seule à en décider.
Le rôle du Conseil de sécurité et donc de l’ONU va, au fil des conflits et des résolutions, consister à légitimer des interventions militaires, en application du « droit d’ingérence humanitaire » puis, en Libye, de la « responsabilité de protéger » qui, selon Hubert Védrines, est « une concrétisation de cette notion, que nous avions élaborée il y a une dizaine d’annéesavec Kofi Annan, quand il a fallu sortir du piège linguistique, conceptuel et politique du droit d’ingérence ».[4]
La réitération du non respect par les coalitions militaires occidentales du cadre fixé par les résolutions du Conseil de sécurité est à l'origine de la dramatique impasse syrienne. Cette impasse n’est pas seulement due au veto de la Russie et de la Chine, mais également, conséquence de la crise, à des raisons financières et au coût humain des opérations ; cela serait « gérable » pour les Puissances intervenantes si les guerres menées étaient victorieuses, mais échecs militaires en Afghanistan et en Irak, désastre politique en Libye, obligent à un constat de vérité.
Face aux réalités de l’État islamique et de l’Ukraine
Conséquence des politiques interventionnistes, dans un Moyen-Orient longtemps considéré par le Pentagone comme une zone de nuisance mais non comme une menace, s’est enclenché un (ir)résistible engrenage. Sur fond de désagrégation du tissu social, de conceptions claniques et tribalistes, de schismes communautaires, s’est propagé un discours de soumission aux commandements du djihad de l’épée d’où est sorti le monstre de l’État islamique. Un allié de circonstance pendant la guerre froide est devenu un ennemi.
Peut-on faire l’économie d’une réflexion sur le processus qui conduit d’Al Qaïda, financé pour combattre l’intervention de l’Union soviétique en Afghanistan, au recours à « la guerre absolue dans toute l’énergie écrasante » des armes les plus sophistiquées en Afghanistan, Irak et Libye qui débouche sur la proclamation de l’État islamique avec ses métastases en Afrique et en Asie orientale ?
Combattre l’État islamique est une nécessité. Cependant, cette guerre peut-elle être menée par une coalition occidentale et des États salafistes qui, ne nous cachons pas la face - sans exempter le rôle d’aucune autre puissance - ont introduit voire contribué à nourrir le monstre ? L’élargissement à l’Iran de la coalition n’y change rien en raison de l’antagonisme entre chiites et sunnites. Seule une multilatéralisation de l’intervention contre l’État islamique, au côté des Kurdes et des Arabes, des Arméniens et des Syriaques, qui montrent non seulement leur détermination, leur capacité militaire, mais aussi l’exemple d’un front multiculturel, modifierait fondamentalement les données de ce conflit.
De même, à seulement 1 500 km de Mossoul ou d’Alep, peut-on faire l’économie d’une réflexion sur le conflit ukrainien ? Un conflit d’une tout autre configuration, non asymétrique, à fort contenu idéologique. Dans ce conflit, relent de la guerre froide, interfèrent des ressentiments sur le non-respect des accords 4+2, lors de la réunification allemande. Dans le cours de ces négociations, en réponse à la déclaration de Gorbatchev « n'importe quelle extension de la zone de l’OTAN est inacceptable », James Baker, secrétaire d’État étatsunien, affirmait: « La juridiction de l’OTAN ne sera pas étendue d’un pouce à l’Est ».[5]. Douze États de l’Europe centrale et balkanique ont depuis intégré l’OTAN ! Ressentiments aussi face au non-respect du Traité sur les forces armées conventionnelles en Europe, l’OTAN n’en étant pas signataire, cela a permis l’adhésion des pays de l’Europe orientale et balkanique à l’OTAN, sans réduction des forces militaires dans l’Europe occidentale. S’ajoute le casus belli que représente pour la Russie la présence de l’OTAN à ses frontières, avec le maintien des « plans d’action » pour l’adhésion de l’Ukraine et de la Géorgie au Traité de l’Atlantique Nord.
Ce qui autorise l’ancien chancelier allemand Helmut Schmidt à déclarer[6] : « Le danger que la situation s'aggrave comme en août 1914 grandit de jour en jour… la situation me paraît de plus en plus comparable. » L’humiliation, la politique de Poutine en témoigne, n’est pas source de raison, mais qui peut juger des ressentis d’un autre peuple en se fondant sur ses propres certitudes ? Éviter une confrontation majeure dans la partie orientale de l’Europe, c’est le devenir du continent qui en dépend.
Personne ne sous-estime la gravité de ces conflits et leurs risques de propagation. Comment y répondre ? Dans un temps où les guerres ne se terminent plus par la capitulation d’un des belligérants, la culture de la négociation s'avère capitale. Soit on reste dans la logique du rapport de force hégémonique qui a prévalu il y a un quart de siècle et dont on peut juger des enchaînements, soit on recourt au G20, qui inclut les membres permanents du Conseil de sécurité, les États candidats et les membres des BRICS, sauf que les limites de ce champ clos réservé aux principales puissances sont aujourd’hui évidentes. Ou, au bord du gouffre, on recourt à l’ONU, seule institution universelle fondée sur le multilatéralisme.
L’ONU comment ?
Encore faudrait-il, pour multilatéraliser l’intervention contre l’État islamique et faire prévaloir la diplomatie en Ukraine, que l‘ONU recouvre ses prérogatives en matière de sécurité et de conflits. Le lieu de décision, en l’occurrence, le Conseil de sécurité est une question centrale. En 1943, Roosevelt et Antony Eden s’accordent sur la mise en place dans la nouvelle organisation d’un directoire qui deviendra le « Conseil de sécurité ». Sa composition initiale est arrêtée en 1944, lors de la conférence de Dumbarton Oaks. Les modalités du droit de veto, qui scellent la prééminence des grandes puissances, sont prises à Yalta.
À San Francisco, les débats sur le Conseil de sécurité et le droit de veto sont intenses ; des délégations soulignent que cela va à l’encontre de la Charte des Nations uniesdans laquelle est affirmée « l’égalité des nations grandes et petites ». Mais les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Union soviétique et la Chine - la France n’est pas encore membre du Conseil de sécurité - publient le 7 juin 1945 une déclaration qui précise : « Étant donné les responsabilités primordiales des membres permanents, on ne peut pas s’attendre, dans l’état actuel des conditions du monde, à ce qu’ils assument l’obligation d’agir dans un domaine aussi grave que le maintien de la paix et de la sécurité, en exécution d’une décision à laquelle ils n’ont pas donné leur adhésion. »
Si une telle prééminence peut être concevable au sortir de la Seconde Guerre mondiale, il est évident qu’elle n’a plus de légitimité aujourd’hui. Les équilibres mondiaux sont bouleversés, la hiérarchie et le rôle des États sont profondément modifiés, ce qui amène, sans toucher au droit de veto, à envisager d’élargir le Conseil de sécurité à l’Allemagne, l’Inde et le Japon, le Brésil, l’Afrique du Sud ou le Nigéria. Le passage de cinq à dix des membres permanents serait certes plus équitable, changerait-il le fonctionnement des prises de décision ? Rien ne le laisse augurer, de plus l’Histoire ne s’arrête pas et, dans vingt ans, le Mexique, l’Indonésie, la Turquie, la Corée du Sud frapperont avec insistance à la porte du Conseil de sécurité et vingt ans plus tard un nouvel élargissement serait demandé ; le gonflement du Conseil de sécurité ne peut rien solutionner.
Si l’on met entre parenthèses la mesure phare, foin d’utopie, que serait la suppression du droit de veto, ce privilège incompatible avec le multilatéralisme, une approche plus mondialisée de représentation régionale/continentale de la composition du Conseil de sécurité serait un premier pas. Le multilatéralisme n’est pas une vision idéale d’un monde idéal, le petit reste petit, le puissant, puissant, c’est l’attitude (en premier lieu celle du fort, du dominant) qui modifie les rapports interétatiques et crée une rupture dans l’esprit des relations internationales.
Quand le président turc Erdogan oppose à la nécessité de combattre l’État islamique, « l’islamophobie » de l’Occident, quand le président Poutine déclare que depuis « des décennies, des siècles… à chaque fois que quelqu'un estime que la Russie est trop forte, indépendante, des mécanismes (de freinage à son encontre) se mettent en place », cela révèle les ressentiments qui alimentent la gravité et la dangerosité de la situation présente. Et l’utilisation politicienne de ces ressentiments ne peut faire ignorer leurs réalités. Quand une population se voit contestée ou menacée dans ce qu’elle ressent comme son identité, son appartenance à une culture, son espace géographique, elle résiste, le cours de la décolonisation en témoigne. Dans un monde qui devient multipolaire, le multilatéralisme peut être une digue contre les nationalismes et communautarismes.
Les guerres se propagent, la démocratie est un cheminement difficile et fragile qui ne s’impose ni ne s’exporte, le rapport de force continue à faire loi, faut-il une nouvelle confrontation majeure pour qu’à son terme on appelle à « la nécessité d’établir… une organisation internationale fondée sur le principe d’une égale souveraineté de tous les États pacifiques… afin d’assurer le maintien de la paix et de la sécurité internationale » ? Ou, au bord du gouffre, est-il possible de faire prévaloir la démarche de raison que sont la prévention des crises et le multilatéralisme dans le système des relations internationales ?
Intervention lors d’une conférence sur le thème : « Notre monde est-il au bord du gouffre ? »
[1] Si l’on fait abstraction des ambiguïtés de l’ambassadrice des États-Unis à l’encontre des intentions de Saddam Hussein et du mensonge émotionnel des couveuses.
[2] Le Monde, 30 octobre 1998.
[3] Le Monde, 9 décembre 1998
[4] France Inter, 18 mars 2011.
[5] 8 février 1990.
[6] 16 mai 2014.