Le devoir de révolte limité de Marylise Lebranchu

Marylise Lebranchu, députée du Finistère et membre du Parti socialiste (PS), s'insurge dans les colonnes de Mediapart contre «la tyrannie du chiffre» qui dévalorise le travail des forces de l'ordre et les conduit à multiplier arrestations et gardes à vue. Ce faisant, elle paraît oublier que c'est le gouvernement Jospin auquel elle a appartenu qui - avec l'appui et le net appoint de l'opposition RPR et UDF de l'époque - a légalement institué la possibilité d'une telle tyrannie, non seulement pour les forces de l'ordre, mais pour l'ensemble de la fonction publique.

MIGAUD Didier-LOLF 2007 © acidd

Marylise Lebranchu, députée du Finistère et membre du Parti socialiste (PS), s'insurge dans les colonnes de Mediapart contre «la tyrannie du chiffre» qui dévalorise le travail des forces de l'ordre et les conduit à multiplier arrestations et gardes à vue. Ce faisant, elle paraît oublier que c'est le gouvernement Jospin auquel elle a appartenu qui - avec l'appui et le net appoint de l'opposition RPR et UDF de l'époque - a légalement institué la possibilité d'une telle tyrannie, non seulement pour les forces de l'ordre, mais pour l'ensemble de la fonction publique.

 

Pour la faire courte (la matière est rude, les dispositions, programmes et rapports sur le sujet extrêmement nombreux), le parlement a adopté le 1er août 2001 à la quasi-unanimité de l'opposition (RPR et UDF) et de la majorité (PS) de l'époque - "un exemple inégalé de coproduction PS-UMP" d'après La newsletter du bleu de profession politique du 3 février dernier - la proposition de loi organique relative aux lois de finances (LOLF) déposée un an plus tôt par Didier Migaud, député de l'Isère (PS), aujourd'hui également président de la (puissante) commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée nationale.

 

Texte riche d'implications pour les différentes dimensions de l'action publique (essentiellement finances et comptabilité publiques et organisation de la fonction publique), la LOLF ouvre notamment la voie à de nouvelles méthodes d'évaluation des agents chargés de sa mise en oeuvre, à savoir : les fonctionnaires. Le texte est, en effet, truffé du nouveau vocabulaire de la gauche modernisatrice au pouvoir, qui rejoint étrangement celui - classique - du secteur privé, d'une part, et de la droite, d'autre part, qui n'ont jamais rechigné à l'employer.

 

De la logique de moyens à la logique de résulats

Dès l'article 1 de la loi, le ton est donné : "... les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent".

L'article 7 poursuit en définissant lesdits programmes comme regroupant "les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation".

L'article 51 prévoit que seront joints aux projets de loi de finance "Des annexes explicatives développant conformément aux dispositions de l'article 5, pour l'année en cours et l'année considérée, par programme ou par dotation, le montant des crédits présentés par titre et présentant, dans les mêmes conditions, une estimation des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours. Ces annexes sont accompagnées du projet annuel de performances de chaque programme précisant : a) La présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié". L'article 54 institue peu ou prou la même formalité pour les projets de loi de règlement (qui viennent clore un exercice budgétaire).

 

Avec cette loi, on passe d'une logique de moyens à une logique de résultats.

 

Le pouvoir réglementaire va alors pouvoir définir et décliner jusqu'aux agents publics et fonctionnaires les modalités de fixation desdits objectifs et résultats. Ainsi, c'est toujours sous l'empire du gouvernement Jospin - quelques jours après le "coup de tonnerre" du 21 avril 2002 - que le décret relatif aux conditions générales d'évaluation, de notation et d'avancement des fonctionnaires de l'Etat est pris. Il institue notamment un entretien "qui porte, principalement, sur les résultats professionnels obtenus par le fonctionnaire au regard des objectifs qui lui ont été assignés et des conditions d'organisation et de fonctionnement du service dont il relève, sur ses besoins de formation compte tenu notamment, des missions qui lui sont imparties et sur ses perspectives d'évolution professionnelle en termes de carrière et de mobilité, peut également porter sur la notation" (article 3). C'est donc bien "principalement" sous le prisme de la mesure des résultats individuels obtenus par le fonctionnaire que ses notes et par suite son avancement seront désormais arrêtés.

 

 

De la LOLF à l'entretien professionnel individuel des fonctionnaires

 

Suivront, conformément aux prévisions de l'article 5 de ce décret et parachevant l'oeuvre largement créée par le gouvernement Jospin, une multitude d'arrêtés ministériels pris par les ministres des gouvernements Raffarin et Villepin définissant "par corps ou groupe de corps, la périodicité de l'entretien d'évaluation, son contenu et ses modalités d'organisation". Ce fut ainsi le cas - souvent sous la forme de "l'expérimentation" chère aux modernisateurs de tous poils - pour les fonctionnaires du ministère de l'intérieur, du ministère de la culture, du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, du ministère de l'agriculture, des ministères dits sociaux (travail, emploi, santé, famille, logement, etc.), du ministère de l'éducation nationale, du ministère de la justice, de l'Agence Française de sécurité sanitaire des produits de santé, etc.

 

Il n'est resté au gouvernement Fillon qu'à lancer sa révision générale des politiques publiques (RGPP) et à prendre un décret au cours de l'année 2007 arrêtant définitivement (jusqu'à la prochaine "réforme", qui ne devrait d'ailleurs pas tarder si l'on en croit L'Expansion) les modalités d'évaluation et de reconnaissance de la valeur professionnelle des fonctionnaires, qui ne change pas grand chose au fond des dispositions adoptées ou prises depuis 2001. S'en sont naturellement suivis, en 2009, des arrêtés ministériels pour chaque ministère et chaque corps de fonctionnaire (travail, justice, protection judiciaire de la jeunesse, etc.).

 

Seuls quelques syndicats appelleront régulièrement au "boycott" des entretiens professionnels (voir le tract des syndicats SNUI-Solidaires et CGT du ministère des finances) ou à la saisie des états informatiques d'activité (voir le communiqué des syndicats SUD et CGT du ministère du travail).

 

Performance, objectifs, résultats et indicateurs ou la bureaucratie du mensonge à tous les étages

 

Depuis le gouvernement Jospin, auquel - rappelons-le - a appartenu et qu'a soutenu Mme Lebranchu, les modalités d'élaboration des missions et programmes de l'Etat ainsi que celles de l'évaluation et partant de la notation, de l'avancement et de la (part variable de la) rémunération des fonctionnaires sont clairement définies en termes de "performance", d'"objectifs" et de "résultats", déclinés du général et du collectif au particulier et à l'individuel (voir le site mis en ligne par le ministère du budget et des comptes publics).

Le plus cocasse étant sans doute les freins mis à l'application concrète de l'ensemble de ces dispositions par les directeurs et chefs de service des administrations d'Etat, qui n'ont jamais su conduire sérieusement l'évaluation des fonctionnaires, ni définir les objectifs "SMART" (pour spécifiques, mesurables, atteignables, réalistes et temporairement définis) ou recueillir la batterie d'indicateurs de résultat que l'administration centrale exige.

Nos députés seraient d'ailleurs bien avisés d'aller jeter un oeil aux comptes-rendus d'entretiens individuels d'évaluation (ou professionnels) réalisés dans les services déconcentrés de l'Etat (quand ils ont été établis ou quand l'entretien a bien eu lieu) comme aux logiciels informatiques (l'expression est d'ailleurs ici largement inapropriée) de saisie de l'activité des fonctionnaires et aux pratiques réelles de saisie de ces derniers (largement calées sur ce qu'ils savent être attendus de leur hiérarchie). Ils leur indiqueraient sans doute mieux que tout programme ou rapport annuel de performance (PAP et RAP) et que tout budget opérationnel de programme (BOP) le caractère bureaucratique (pour ne pas dire soviétique) de leur réforme d'inspiration libérale, par laquelle le mensonge habite désormais tous les étages de l'administration (de l'agent dit "de terrain" orientant son action - et ses saisies - au grès des indicateurs privilégiés au ministre présentant les "résultats" de son administration à partir de chiffres à qui l'on fait dire n'importe quoi) : rien - ou si peu - ne correspond à la réalité ! Et c'est pourtant à partir de tous ces documents d'essence budgétaire que les politiques publiques sont désormais bâties et (prétendument) mises en oeuvre !


Dès lors, s'étonner de "la pression du chiffre" et de "la lente dégradation de la notion même d'évaluation des politiques publiques" relève tout de même d'un bien limité "devoir de révolte".

Depuis 2001, nombreuses ont été les contributions de syndicalistes, fonctionnaires et enseignants-chercheurs pointant les risques et désastres annoncés des mesures arrêtés d'un commun accord par le Parti socialiste et l'UMP (voir, par exemple, les contributions au débat que l'on peut qualifier d'emblématiques de l'économiste - non-gauchiste - Maya Bacache-Beauvallet, "Les limites de l'usage des primes à la performance dans la fonction publique", 2006, ou "Incitations et désincitations : les effets pervers des indicateurs", 2008, "Cinq questions sur le management par les indicateurs de performance", 2009, ou celle des chercheurs en management Anne Pezet et Samuel Sponem, "Des indicateurs pour les ministres au risque de l'illusion du contrôle", 2008).

 


TVLOLF
envoyé par darkbright. - Regardez les dernières vidéos d'actu. TVLOLF © Association Pénombre pour la nocturne sur la LOLF

 

 

La parade de la gauche de gouvernement consiste aujourd'hui à critiquer non pas l'architecture générale de la détermination de l'action publique ni les modalités générales de son évaluation, mais la nature des indicateurs de performance, d'activité ou de résultats choisis d'ailleurs beaucoup plus par l'administration elle même que par le gouvernement ou le législateur (voir l'intervention de M. Migaud dans la vidéo figurant en tête de billet) : un léger coup de baguette sur le cul d'un mammouth.

 

Or, c'est bien l'ensemble de la philosophie (d'aucuns parlent de culture) qui a guidé l'adoption de tous les textes (non-exhaustivement) recencés ici qui paraît devoir être mise en cause, comme la conversion des élites politiques et administratives aux règles du management du secteur privé qu'elle suppose. C'est tout cela qu'il faut critiquer et contre quoi doit s'exercer le "devoir de révolte" que Mme Lebranchu appelle à mobiliser.

 

De ce point de vue, on attend encore la contribution du Parti socialiste...

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