Paul Alliès
Professeur Emérite à l'Université de Montpellier. Doyen honoraire de la Faculté de Droit. Président de la Convention pour la 6° République (C6R).
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Billet de blog 21 mai 2008

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LE SENAT: UNE ANOMALIE DEMOCRATIQUE

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Les socialistes ont fait de la réforme du mode d'élection des sénateurs une question préalable à leur acceptation de la révision de la Constitution. Certains voient dans cette exigence un prétexte pour ne pas s'engager dans l'adhésion aux aménagements parlementaires que le texte contiendrait. Il importe donc de prendre la mesure exacte de l'anomalie que représente le Sénat dans un système démocratique.

On s'en tiendra ici seulement à la question de la légitimité de cette Chambre donc à sa représentativité.

Selon l’article 24 de la Constitution de 1958, « le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République ». Le principe est à la fois géographique et démographique ; il est fondé donc sur la double exigence de la représentation du territoire des collectivités et des populations qui y résident. Il intéresse donc à la fois le nombre de sénateurs élus dans chaque Département mais aussi la composition du collège des grands électeurs réunis dans ce cadre. Dans ce cadre, c'est la structure rurale du collège des grands électeurs qui demeure intacte , bafouant le principe constitutionnel de l’égalité du suffrage dans la délimitation des circonscriptions électorales fixé par le Conseil constitutionnel (décision des 1 et 2 juillet 1986). Ce dernier, dans sa décision n° 2003-475 du 24 juillet 2003 a estimé que la composition du collège électoral sénatorial ne pouvait être contestée tant que les règles définissant la désignation et le domaine d’application de celui-ci ne sont pas modifiées en tant que telle par la loi. Or ce sont bien celles-ci et celui-là qui forment un obstacle insurmontable. L’ordonnance du 15 novembre 1958 a repris le système de répartition des sièges datant de 1948. Elle s’est contentée de légèrement augmenter la représentation des grandes villes. Mais l’essentiel de la composition des collèges sénatoriaux n’a pas changé. On sait que les communes de moins de 500 habitants ont chacune droit à un délégué tandis que celles de plus de 30.000 habitants ont droit à un délégué supplémentaire par tranche de 1000 habitants supplémentaires. Les petites et moyennes communes se taillent ainsi la part du lion. Les conseils municipaux des communes de moins de 500 habitants (qui abritent 7% de la population) désignent 16% des grands électeurs. Celle des communes de 500 à 1500 habitants (15% de la population) 25%. Seules les villes comprises entre 1500 et 15 000 habitants sont à peu prés équitablement représentées. Mais la France urbaine (plus de la moitié de la population dans les villes de plus de 190.000 habitants) ne dispose que de 30,8% des délégués. Si l’on retient les départements comme base de la comparaison l’inégalité est tout aussi criante : la Creuse a un sénateur pour 65.000 habitants alors que le Var, un pour 271.000. Les départements les moins peuplés pèsent deux fois plus que les départements les plus peuplés. Plus de quarante départements, tous ruraux, sont ainsi surreprésentés depuis plus d’un siècle alors que la dizaine de départements les plus peuplés, les plus urbains et les plus riches sont restés quasi-inexistant. Les lois du 16 juillet 1976 et du 30 juillet 2003 ont tenté de corriger ces distorsions en augmentant le nombre de sièges à pourvoir. En 2010 on passera de 331 à 346 sénateurs ce qui se traduira par un plus grand nombre d’élections à la représentation proportionnelle. 30 départements élisant 4 sénateurs et plus, soit 180 sénateurs (52% des sièges) seront élus selon ce mode de scrutin. L’extension de la proportionnelle est un biais par lequel certains espèrent voir corriger les inégalités trop violentes. En effet, la règle du scrutin majoritaire corrélée à celle de l’avantage donné aux départements ruraux est bien faite pour avantager les votes conservateurs. On revient ainsi à la fonction finalement essentielle du Sénat français, celle d’une chambre politiquement conservatrice. On attend de la proportionnalisation qu’elle politise la représentation donc la démocratise. Mais les effets pervers demeurent : c’est dans les départements les plus peuplés que la gauche pourrait espérer avoir l’avantage et donc profiter de l’effet amplificateur du scrutin majoritaire à deux tours. Le bénéfice de celui-ci est réservé aux 70 départements n’élisant que trois sénateurs au maximum.

Ces dispositions influent évidemment sur la sociologie de la chambre. Les 150.000 grands électeurs sélectionnent plutôt des hommes (il n’y a avait que 3% de femmes sénatrices avant l’adoption de la loi sur la parité dans les scrutins de liste), appartenant à une formation de droite, exerçant une profession libérale ou propriétaire d’une entreprise commerciale, industrielle ou le plus souvent d’une exploitation agricole (50% du total). Le sénateur est également un super-cumulard de mandats : ceux de maire d’une petite commune, de conseiller général, de présidents et vice-présidents d’assemblées départementales.

Comment s’étonner que le Sénat demeure ainsi une assemblée de notables au sens donné à ce mot au XIX° siècle. Désigné par le suffrage censitaire de 150.000 grands électeurs, il réalise un amalgame des différentes collectivités au détriment des plus modernes (les agglomérations et les régions qui restent très faiblement représentées même par le mécanisme du cumul). Il ne représente même pas de manière équitable les diverses collectivités de la République. La réforme de 1884 procédait d’une certaine inspiration fédérative en faisant reposer la désignation du Sénat sur la désignation d’un délégué par commune. Elle a été complètement oubliée si bien qu’on doit considérer que l’article 24 de la Constitution est dénué de sens et de portée. Procédant exclusivement d’élus locaux, c’est une assemblée qui ne peut, au mieux qu’assurer la défense de groupes d’intérêts divers et souvent opaques. La préférence accordée au Département dans les lois de décentralisation de 1981 a scellé cette impuissance du Sénat à s’ouvrir à une représentation territoriale équitable. Il est la chambre corporative des 37.000 communes et il ne deviendra pas l’instance de représentation des nouveaux territoires, des pays, des agglomérations, des régions. Les socialistes ont donc raison de faire (enfin!) de la révision du mode d'élection des sénateurs un préalable à la révision de la Constitution. Ceux qui voudraient en savoir plus peuvent aller sur l'édition CHANGER DE REPUBLIQUE pour y lire un papier plus développé sur le Sénat (que j'ai publié il y a quelque temps dans la revue Pouvoirs Locaux).

Paul Alliès

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