Le débat sur le droit de vote des immigrés et la perspective d'un fédéralisme budgétaire auraient dû logiquement poser la question de la citoyenneté européenne, facteur parmi d'autres d'une solution politique à la sortie de crise de l'Union pour peu qu'elle soit corrélée à des avancées sociales.
Il n'en a rien été parce que la citoyenneté européenne reste un fantôme. Le traité de Maastricht a consacré en 1992 la notion mais à une condition dirimante : « avoir la nationalité d’un Etat-membre ». L’article 2 du préambule du traité de Lisbonne persiste à évoquer la volonté des gouvernements « résolus à établir une citoyenneté commune aux ressortissants de leur pays » et « à renforcer la protection des droits et des intérêts des ressortissants des Etats membres ». Le creuset national reste donc absolu alors même que l’Etat qui lui correspond a perdu l’imperium sur son territoire. C’est donc sur le plan juridique que la citoyenneté se réfugie. Elle se décline dans quatre droits spécifiques : la libre circulation au sein de l’UE, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’Etat-membre de résidence, le droit de bénéficier de la protection diplomatique de tout Etat membre, le droit de pétitionner devant le Parlement européen. Rien de politique dans cette liste dont l’effectuation depuis plus d’une décennie a fait l’objet de nombreuses analyses qui ont toutes conclu à l’extrême modestie de leur portée. Rien de très précis concernant un droit que les traités successifs n’ont pas précisé. C’est donc la Cour de justice des Communautés qui s’est investie dans ce vide. Véritable Cour suprême elle a produit, comme sur bien des sujets où elle interprète les traités un sens applicable à une citoyenneté par défaut. Comme à son habitude elle fait preuve d’une grande prudence sur les aspects politiques des questions qu’elle aborde. En matière de citoyenneté, elle a donc régulièrement renvoyé au droit national pour savoir qui est citoyen européen. Mais elle s’est concentrée sur la libre circulation pour créer du droit. Réservée à l’origine aux seuls travailleurs productifs elle l’a étendu aux inactifs et donc à tout individu ; ils bénéficient d’un droit au séjour entre trois mois et cinq ans sur tout territoire des Etats-membres indépendamment de toute considération économique. La France s’est vu condamnée à propos des Roms sur les restrictions qu’elle croyait pouvoir apporter à ce régime qui garantit la liberté d’aller et de venir à tout citoyen européen. Par le biais du droit à « mener une vie familiale normale » la Cour a même imposé une interprétation extrêmement large de cette liberté pour autoriser le droit au séjour à un étranger non-communautaire (en l’occurrence une chinoise. C’est l’affaire Zhu et Chen, 19-10-2004). L’interprétation jurisprudentielle est allée dans le même sens en ce qui concerne l’égalité de traitement. La Cour est passée de l’interdiction de toute discrimination posée par le traité de Rome à une double extension, personnelle et matérielle qui accorde le bénéfice d’avantages sociaux non directement liés au travail (bourses pour les étudiants, allocations de recherche d’emploi…). Même démarche pour ce qui est du droit de la famille où la Cour oblige la reconnaissance d’une situation constituée dans un Etat-membre par un autre Etat-membre dont le droit positif la méconnaît. C’est la voie possible d’une extension touchant au mariage et à la filiation pour les homosexuels.
Cette dynamique est donc bien réelle pour ce qui est de la définition d’un citoyen européen qui ne soit pas qu’un agent de production tel qu’imaginé pour le marché unique. Mais elle est essentiellement juridique : elle réinvente les droits civils en les maintenant rigoureusement séparé des droits politiques restés eux à peu prés inexistants. Cette antique opposition qui a marqué l’origine des Etats constitutionnels en Europe est donc reproduite dans le système présent de l’UE. Le peuple souverain y est une fiction comme dans les Déclarations de droits du XVIII° siècle. Il a fallu des luttes et des crises pour que la citoyenneté prenne tout sa dimension démocratique avec le suffrage universel et la souveraineté populaire. C'est le même défi qui est posée à la fédéralisation de l’Union dont il est question pour sortir de la crise.