Paul Alliès
Professeur Emérite à l'Université de Montpellier. Doyen honoraire de la Faculté de Droit. Président de la Convention pour la 6° République (C6R).
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Billet de blog 27 oct. 2021

Vivre avec le secret-défense

L’heure est à la bataille parlementaire contre la prolongation de l’état d’urgence sanitaire jusqu’au 31 juillet 2022. Mais, même en supposant qu’elle soit gagnée et ramenée à la fin février, qu’en sera-t-il du mode de gouvernement ultra-présidentialisé pratiqué par E. Macron dans le secret du Conseil de Défense ?

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La bataille à l’Assemblée nationale comme au Sénat se cristallise sur le passe-sanitaire. Il est la partie émergée de l’iceberg des mesures d’exception accumulées durant la crise du Covid. Il fait partie du 11° projet de loi donnant des pouvoirs exceptionnels à l’Exécutif depuis un an et demi. 18 mois au cours desquels le contrôle parlementaire n’a cessé de se réduire encore un peu plus, après la séquence de l’état d’urgence contre le terrorisme.Devant cette extension sans fin de sa toute puissance, le gouvernement en est à proposer un débat mais sans vote, en février 2022. Il justifie ce temps long de l’exception, celui d’une restriction des libertés d’une rare intensité, par l’efficacité de la lutte contre le virus. Peu importe que les citoyens s’accoutument à ce régime de débilité démocratique.

Car débilité est bien le terme qui convient a ce qui est advenu: une société privée de force et d’intelligence, exposée au bon vouloir d’une oligarchie du savoir et du pouvoir (une sorte de « Bloc bourgeois » à l’italienne, techno-européiste versus Prodi-Draghi).

Nous en sommes au stade du perfectionnement de l’Etat profond, moins avec le symbolique passe-sanitaire qu’avec l’installation en son centre du Conseil de Défense et de Sécurité Nationale. Rien ne nous dit qu’il disparaitra, bien au contraire.

Ce Conseil est pratiquement invisible dans notre paysage institutionnel.  Un lapidaire article 15 de la Constitution prévoit que « le Président de la République  (…) préside les conseils et comités supérieurs de la Défense nationale ».

Un décret du 24 décembre 2009 a rebaptisé la chose en «  Conseil de défense et de sécurité nationale » (terme particulièrement flou et sans limite précise). C’est la première fois qu’on a procédé à un élargissement de compétence par décret simple : Sarkozy l’a fait, Hollande l’a consacré, Macron l’a amplifié. Pas de loi organique (qui aurait nécessité une procédure particulière puisque complétant le texte constitutionnel). L’Exécutif s’est chargé de se réorganiser lui même à l’insu du Parlement et du Conseil constitutionnel.

Nous voilà donc avec un organe interministériel directement rattaché à la Présidence de la République. Il peut prendre trois formes :

-plénière (avec le Président et le Premier Ministre, les ministres de la défense, de l’intérieur, des l’économie, des Affaires Etrangères. (art. R.1122-2 du code de la défense)

-restreinte (avec les seuls ministres concernés par l’ordre du jour)

-spécialisée (avec toute personnalité choisie par le Président de la République sur des sujets précis.  Ainsi connaît-on un conseil national du renseignement, un conseil des armements nucléaires, un conseil de défense sanitaire, un conseil de défense écologique.

Deux problèmes essentiels se posent :

-les avis du Conseil sont frappés du secret-défense. Il n’y a pas de compte-rendu comme pour le conseil des ministres (seulement un relevé de décisions qui reste confidentiel). Ces avis échappent ainsi complètement à la connaissance de l’opinion, du Parlement, des institutions de contrôle en général.

-Le conseil des ministres est réduit à une chambre d’enregistrement. Ses rituelles réunions du mercredi succèdent à celles (quasi-hebdomadaires) du conseil de défense. Le Premier ministre (et ses ministres) étant détenteur du très discrétionnaire pouvoir règlementaire (art.37 al.2),  il doit traduire en décrets et autres dispositifs  juridiques, les décisions du Conseil de défense et de sécurité nationale. C’est devenu la seule raison d’exister du gouvernement pendant la crise.

La V° République a ainsi fait un considérable bond  vers l’extinction du principe délibératif (contradictoire, public, argumenté) qui rythma la formation du « gouvernement représentatif » dans notre histoire. C’est un gouvernement par le secret, reposant sur l’opacité, l’oral, le confidentiel, la volonté d’un seul. Cette monstruosité participe de et à l’irresponsabilité générale du Président de la République. 

Pas grave, explique Emmanuel Macron. Ce qui est grave c’est la situation (« nous sommes en guerre » depuis le 16 mars 2020). Il faut raccourcir le processus de décision et d’exécution, créer une capacité de décision propre. Il faut produire ou faire renaitre sans cesse du régalien par et pour le Président. Au prix d’une domination augmentée et étendue de l’Elysée sur Matignon mais aussi sur les ministères, les agences de l’Etat et les autorités administratives (ARS, Santé Publique France, Haute Autorité de Santé…). Au prix d’une inefficience d’organes proches du Conseil de défense comme le Secrétariat Général de la Défense et de la Sécurité Nationale (SGDSN), cantonné à un rôle de secrétariat administratif (*). Un rôle où son millier d’agents semble perdre la main dans l’accomplissement de ses missions (par exemple dans l’échec de l’exportation des sous-marins prévu par l’accord avec l’Australie).

Cette promotion du Conseil de Défense nous fait sortir de la tradition  qui l’a accompagnée dans notre histoire politique. Elle a été inaugurée en 1906 (sous ce même nom de Conseil Supérieur de la défense nationale). Elle a concrétisée le souci constant des Gouvernements de la III° République de « serrer de prés » le pouvoir militaire. D’où l’emprunt de méthodes empruntées à ce pouvoir (Briand et Clémenceau en 14-18  n’ont de cesse de reprendre la main aux généraux tout en s’inspirant de leurs méthodes). Ce que De Gaulle a recommencé avec son « Gouvernement de guerre » en 40-44.

Cette méthode politico-militaire s’étend maintenant (depuis 2009à des domaines qui relèvent du domaine de la loi selon la Constitution (art.34). Elles s’appliquent à des politiques publiques et jusqu’à l’Etat social, aux politiques écologiques… . Le Conseil est utilisé contre des menaces de quelque nature que ce soit. Les conseillers d’Etat ou de la Cour des Comptes y ont remplacé les officiers généraux. Organe de crise à compétence générale justifié par la vague notion de « sécurité nationale », il sert à tout, y compris à la satisfaction des fantaisies présidentielles (on n’oubliera pas la réouverture privilégiée et dérogatoire du Puy du Fou, le 17 mai 2020, avec ce propos de Macron à De Villiers : « j’ai pris la décision de rapatrier le dossier à l’Elysée et de le traiter en Conseil de Défense. Parce qu’au Conseil de défense, c’est moi le patron ».

Cet Etat d’exception disparaitra-t-il le 31 juillet 2022 ? Son caractère exceptionnel sous-entendrait qu’il est évidemment provisoire. Rien n’est moins sûr. Quatre lois successives de 2015 à 2021, ont établi un régime d’exception conte le terrorisme qui est passé dans le droit commun. Les lois sur l’urgence sanitaire survivront en tout ou partie jusqu’à la disparition de la pandémie. Les méthodes de gouvernement de la société liées à elles,  ont de fortes chances de perdurer.

Nous franchissons ainsi une nouvelle étape du renforcement de l’hyperprésidence, mais aussi d’une réorganisation du pouvoir techno-bureaucratique contre les institutions démocratiques.

(*) Thibault Desmoulins, L «’hyperactivité » du conseil de défense :une cause de dysfonctionnements exécutifs. Blog Juspoliticum. 14/10/ 21. Voir aussi : Nicolas Roussellier, Le Conseil de Défense : dérive autoritaire ou régime de nécessité ? AOP 15/01/21

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