De l’IRFM à… l’IRFM

La nouvelle avance mensuelle sur les frais de mandat (AMFM), créée le 29 novembre 2017 par arrêté du bureau de l’Assemblée nationale, a un champ plus large et est encore moins transparente que l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) à laquelle elle se substitue le 1er janvier 2018, sans contrôle effectif.

Le président de l’Assemblée nationale a tenté de déminer par avance toute critique éventuelle de la réforme adoptée par un arrêté n° 12/XV du 29 novembre 2017 du bureau de l’Assemblée nationale, qui substitue une avance mensuelle sur les frais de mandat (AMFM) à l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) : « Que ceux qui disent que ça ne change rien regardent comment ça se passait avant : aucun contrôle et des règles floues », a t-il déclaré. Abondant dans ce sens, l’association Transparency International France a d’ailleurs « salué » cette réforme dans un communiqué du même jour, et a appelé à « renforcer significativement les moyens alloués à la déontologue de l’Assemblée nationale ».

« Regardons » quand même tout cela, au risque de parvenir à une conclusion qui déplaira au président de l’Assemblée nationale – et à Transparency International France, qui n’a peut être pas eu le temps de prendre une connaissance suffisante de l’arrêté publié sur le site internet de l’Assemblée nationale le lendemain de son communiqué.

A priori, les paroles et actions publiques du président de l’Assemblée nationale inspirent un peu de méfiance. Il demeure environné du halo du reniement de l’engagement pris il y a un an à peine lors de la primaire de la gauche, en décembre 2016, d’en soutenir le vainqueur (« Je m’engage à soutenir publiquement le-la candidat-e qui sera désigné-e à l’issue des élections des Primaires citoyennes et à m’engager dans sa campagne »), avant de se « parjurer », pour reprendre le mot d’Etienne Girard dans Marianne, en février 2017.

Même aux prix du plus grand effort d’objectivité possible, l’examen du contenu de l’arrêté du 29 novembre 2017 ne contribue pas à dissiper ce halo ; il en accroît plutôt l'intensité.

Selon le communiqué de presse de la présidence de l’Assemblée nationale accompagnant l’arrêté du 29 novembre 2017, le bureau de l’Assemblée nationale aurait adopté « le dispositif le plus complet à ce jour » (les parlementaires britanniques, dont toutes les notes de frais sont, comme il se doit, scrupuleusement contrôlées par une autorité indépendante et librement consultables sur internet, doivent être envieux de la complétude du dispositif adopté par les députés français…) de contrôle des frais de mandat ; il a « pour la première fois » décidé d’établir une liste des frais autorisés et des frais interdits ; les députés seraient « tenus de justifier leurs dépenses » ; « contrairement à ce qui prévalait jusqu’à présent », les dépenses seraient normées et contrôlées ; « les dispositions adoptées par le Bureau vont au-delà de celles prévues par la loi du 15 septembre 2017 ».

Or, son analyse montre à l'inverse que le long arrêté (13 pages) du 29 novembre 2017 (II) aggrave tous les travers de l’actuelle indemnité représentative des frais de mandat (I). Contrairement aux annonces et aux attentes, il dé-moralise la vie parlementaire.

I – L’usage de l’IRFM à l’Assemblée nationale jusqu’au 31 décembre 2017

Depuis le 23 avril 1997, les députés bénéficient, en plus de leur traitement, d’une indemnité représentative des frais de mandat (IRFM), fixée actuellement à 5 373 euros nets mensuels (après prélèvement de la CSG au taux de 7,5% et de la CRDS au taux de 0,5%), versée sur un compte spécifique.

L’IRFM se rapporte à l’exercice du mandat de parlementaire, et est à ce titre exonérée de l’impôt sur le revenu. Elle fait l’objet d’un encadrement minimal (A), et les abus dans son utilisation ont conduit à son éventuelle réforme permise par la loi du 15 septembre 2017 (B) – mais il n’y avait pas besoin d’autorisation législative pour cela.

A – Un encadrement minimal de l’IRFM

Contrairement à ce qu’a indiqué le président de l’Assemblée nationale, l’utilisation de l’IRFM est déjà théoriquement normée et encadrée par :

- l’article L. 52-8-1 du Code électoral, qui prévoit que  « aucun candidat ne peut utiliser, directement ou indirectement, les indemnités et les avantages en nature mis à disposition de leurs membres par les assemblées parlementaires pour couvrir les frais liés à l’exercice de leur mandat », de sorte que l’IRFM ne peut être employée pour payer un don ou une cotisation ouvrant droit à une réduction d’impôt ;

- l’article 32 bis de l’Instruction générale du bureau de l’Assemblée nationale, qui, depuis le 18 février 2015 : fixe une liste de cinq catégories de dépenses autorisées ; interdit l’imputation sur l’IRFM de toute dépense afférente à une nouvelle acquisition de biens immobiliers ; institue une procédure de déclaration sur l’honneur par chaque député, adressée au bureau une fois par an, qu’il a utilisé l’IRFM conformément aux lignes directrices posées par le bureau ; prévoit une procédure de « contrôle » infra-minimale de l’utilisation de l’IRFM ;

- cette procédure fait intervenir le déontologue de l’Assemblée nationale, saisi par le président de l’Assemblée nationale, étant entendu que le déontologue peut toujours répondre aux demandes d’éclaircissement dont il est spontanément saisi par les députés quant à l’utilisation de l’IRFM ;

- les articles 56 et 57 du Règlement budgétaire, comptable et financier de l’Assemblée nationale, relatifs notamment, on y reviendra, à la restitution du reliquat d’IRFM ;

- le contrôle a posteriori, en fin de mandat, de la situation patrimoniale des parlementaires réalisé par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), qui peut le cas échéant formuler des observations si elle considère que l’IRFM a servi à accroître le patrimoine personnel du parlementaire.

Cette IRFM a pu servir à des fins personnelles sans lien avec le mandat, comme le rappelle Mathilde Mathieu (Contrôle des frais de mandat : l’Assemblée s’arrête au milieu du gué), et c’est pourquoi sa réforme a été proposée.

B – La réforme de l’IRFM par la loi ordinaire « de moralisation » du 15 septembre 2017

Au cours de la campagne présidentielle, Emmanuel Macron, au nom de la moralisation de la vie publique, avait pris l’engagement suivant : « l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) sera intégrée à l’indemnité parlementaire en tant que telle et, à ce titre, fiscalisée ». C’est clair, net, précis et… efficace.

Toutefois, le gouvernement n’a pas suivi cette voie.

Le projet de loi ordinaire de confiance dans la vie politique présenté en juin 2017 prévoyait que l’allocation forfaitaire serait transformée en un dispositif de remboursement des frais sur une base réelle et sur présentation de justificatifs. Ce dispositif est certes nettement moins simple que celui préconisé par le candidat à la présidentielle, a un coût et suppose que les chambres s’organisent en conséquence ; mais il se conçoit très bien et présente au moins l’avantage de mettre fin à l’opacité de l’IRFM.

Sauf que le nouveau régime de prise en charge des frais de mandat tel qu’il a été adopté par l’article 20 de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique s’écarte radicalement de ces deux engagements.

Cet article, dont l’entrée en vigueur effective est fixée au 1er janvier 2018 par son IV, comporte deux dispositions de fond relatives aux frais de mandat des parlementaires :

- en son III, il confirme et renouvelle l’interdiction faite à l’administration fiscale (second alinéa du 1° de l’article 81 du Code général des impôts) d’en contrôler l’usage, au motif que les frais de mandat ne sont pas des revenus imposables et au nom (selon l’avis du 12 juin 2017 rendu par le Conseil d’Etat relativement au projet de loi de moralisation, pt 21) de la séparation des pouvoirs ;

Cette interdiction pourrait à la rigueur se comprendre si les frais de mandat faisaient l’objet d’un contrôle analogue à celui que l’administration fiscale peut opérer sur les revenus imposables. Mais tel n’est pas le cas, loin s’en faut.

- en son II, il offre à chaque assemblée parlementaire la possibilité de choisir entre trois modalités de prise en charge de ces frais : a) une prise en charge directe par la chambre ;  b) un remboursement sur présentation de justificatifs ; c) le versement d’une avance par l’assemblée, dans la limite des plafonds déterminés par le bureau.

Dans Le Monde du 30 novembre 2017 (p. 8), on peut lire que : « A partir du 1er janvier 2018, cette indemnité devrait donner lieu à des remboursements sur justificatifs » ou « un député pourrait se faire rembourser près de 4 800 euros sur présentation de factures (…) ». Ce mécanisme décrit la seule option b).

Or, le système retenu par le bureau de l’Assemblée nationale est beaucoup plus subtil et complexe que cela : il combine, d’une manière incroyablement astucieuse, les a) (prise en charge directe par l’Assemblée nationale), b) (remboursement de frais sur justificatifs) et c) (avance forfaitaire mensuelle allouée à chaque député) de l’article 20 de la loi du 15 septembre 2017.

La lettre de cet article 20, qui emploie la conjonction 'ou' et non la conjonction 'et' à propos des trois formes de prise en charge des frais, paraissait interdire une telle combinaison - même si, au cours des travaux préparatoires, les parlementaires ont relevé que, sous l'empire de l'IRFM, certaines dépenses (les dépenses informatiques, le courrier, le téléphone...) font déjà l'objet d'une prise en charge directe par la chambre.

Le nouveau système entre en vigueur le 1er janvier 2018.

II – L’usage de l’avance mensuelle sur frais de mandat (AMFM) à l’Assemblée nationale à partir du 1er janvier 2018

Matériellement (A) et sur le plan de son contrôle (B), les différences entre l’IRFM et l’AMFM sont risibles par rapport aux annonces de campagne.

A – Le champ de l’AMFM est plus large que celui de l’IRFM

Une analyse rapide pourrait laisser croire que le système mis en place par l’arrêté du 29 novembre 2017 pour l’AMFM paraît singer celui de l’IRFM, tel que précisé par les rapports pour 2015 et 2016 du déontologue de l’Assemblée nationale : elle semble être une « IRFM bis ».

En réalité, l’AMFM est une « IRFM au carré » : elle offre plus d’avantages aux députés que l’IRFM !

1. En premier lieu, le montant retenu pour l’AMFM à l’article 2 de l’arrêté du 29 novembre 2017 est exactement le même que celui de l’IRFM – 5 373 euros. L’arrêté ne précise pas si ce montant est net où s’il faut en déduire les prélèvements sociaux (CSG et CRDS) – on suppose qu’il est net…

Mais on ne saurait s’en tenir à ce seul montant identique.

L’article 1er de l’arrêté du 29 novembre 2017, qui comporte 8 pages de texte, liste en son point C les frais de mandat pris en charge par l’Assemblée nationale.

Or, cette longue liste contient un nombre considérable d’éléments qui n’ont rien à voir avec l’avance sur frais de mandat proprement dite (option c de l'article 20 de la loi du 15 septembre 2017), parce qu’ils portent sur la prise en charge directe de ces frais par l’Assemblée nationale (option a) ou sur le remboursement de ces frais sur justificatifs (option b).

Par exemple :

. p. 6 de l’arrêté, la mention au point 3.1 de la prise en charge directe par l’Assemblée nationale de frais de repas engagés par certains députés ;

. p. 7, la mention au point 5.1 du forfait téléphonique ouvert à chaque député et directement pris en charge par l’Assemblée nationale ;

. à l’article 3 de l’arrêté, il est dit que les frais de comptabilité afférents à l’AMFM sont « pris en charge directement par l’Assemblée » ;

. p. 9, la mention au point 7.1 du « crédit collaborateur » directement financé par l’Assemblée nationale, permettant aux députés d’employer des attachés parlementaires, qui indique par ailleurs, de manière exorbitante du droit commun, qu’en cas de litige avec le collaborateur, les frais de défense des députés pourront être remboursés sur justificatifs par l’Assemblée nationale ! Cette disposition est adoptée dans un contexte où, depuis le début de la législature, quelque 200 contrats de collaborateurs parlementaires ont été rompus à l'Assemblée nationale, beaucoup de députés-licencieurs appartenant au groupe majoritaire. Elle ne dit rien sur les cas dans lesquels ces frais de défense pourront ou non être remboursés ; sa mise en oeuvre sera donc purement arbitraire. Même si elle venait à être précisée, elle est un véritable scandale, en ce qu'elle crée potentiellement une double différence de traitement : au détriment des collaborateurs parlementaires licenciés, à l'encontre desquels cette disposition constitue une provocation et un acte de défiance, car leurs frais de justice ne sont jamais pris en charge par l'Assemblée nationale alors qu'un procès pourra être neutre financièrement pour le député-licencieur ; et entre députés, car il est évident que plus un député-licencieur sera en bons termes avec la présidence de l'Assemblée nationale, plus il y a de probabilités que ses frais de procès soient remboursés !

Le C de l'article 1er de l'arrêté du 29 novembre 2017 renvoie à un texte ultérieur, pris par les trois questeurs de l'Assemblée nationale, le soin de préciser les modalités de prise en charge et de compensation des frais de mandat.

Du coup, le tour de passe-passe suivant apparaît au grand jour : en augmentant les frais directement pris en charge par l’Assemblée nationale ou remboursés sur justificatifs, l’arrêté du 29 novembre 2017 vient concrètement élargir la surface de l’AMFM, c’est à dire des dépenses de chaque député sur l’avance qui lui est attribuée ! Il est en effet évident que plus l’Assemblée nationale prend directement en charge des frais de mandat ou les rembourse sur justificatifs, plus un député a de souplesse et de marges dans l’utilisation de son avance mensuelle… Autrement dit, formellement, le montant de l’IRFM et celui de l’AMFM sont les mêmes ; mais substantiellement, un député peut imputer beaucoup plus de frais avec « son » AMFM, dès lors qu’un certain nombre d’entre eux sont directement assumés par l’Assemblée nationale ou remboursés sur justificatifs.

2. En deuxième lieu, le champ des dépenses « interdites » au titre des frais de mandat (article 1er, sous B) est évidemment, en creux, le même que celui applicable à l’IRFM des députés depuis 2015 : ce sont celles qui n’ont pas de lien avec le mandat – mais on va voir dans un instant que l’AMFM peut aussi être utilisée pour des frais de repas de nature politique, sans lien avec le mandat parlementaire... – comme par exemple les amendes pénales, les dépenses personnelles, le financement d’un parti politique ou l’achat d’un bien immobilier (ce qui est un rappel de l’interdiction contenue dans le II de l’article 32 bis de l’Instruction générale du bureau précitée).

L’association Anticor a regretté que n’y figure pas « la possibilité de verser une cotisation – prélevée sur l’enveloppe des frais de mandat – à un groupe politique », le versement d’une telle cotisation au titre de l’IRFM étant explicitement permis par l’article 57, paragraphe 2, du Règlement budgétaire, comptable et financier de l’Assemblée nationale (« Sont imputés sur cette indemnité les frais de mandat suivants : (…)les cotisations aux groupes »), et repris à l’identique dans la version de ce texte applicable à l’AMFM.

Il est également curieux que ne figurent pas parmi les dépenses ne pouvant être prises en charge au titre des frais de mandat celles consistant « à participer financièrement à des opérations émanant d’associations culturelles, sportives ou sociales », pour lesquelles, dans son rapport du 30 novembre 2016, « le déontologue a été conduit à déconseiller l’utilisation de l’IRFM » (p. 34-35), car cela reviendrait à constituer une réserve parlementaire « bis ».

Mais, on va le voir, c’est là toucher l’écume des problèmes d’ordre déontologique posés par l’AMFM.

3. En troisième lieu, quant au champ des dépenses « autorisées » au titre de l’AMFM, le C de l’article 1er de l’arrêté du 29 novembre 2017 ne fait pour une part que donner des illustrations aux 5 rubriques sur lesquelles l’IRFM pouvait être imputée par application de l’article 32 bis de l’Instruction générale du bureau du 18 février 2015 (frais liés à l’hébergement du député ; frais de communication, frais de représentation et de réception…), étant entendu que, comme il a été dit, une partie des frais relevant de ces rubriques sera directement prise en charge par l’Assemblée nationale ou remboursée sur justificatifs à partir du 1er janvier 2018.

Mais ce n’est pas tout.

L’arrêté du 29 novembre 2017 ajoute, par rapport à l’IFRM, de nouvelles rubriques ou des items inédits dans les rubriques relevant des frais de mandats couverts par l’AMFM.

Par exemple : 

. au point 3.2 du C, sont éligibles à l’AMFM les frais « de repas pris par le député et, le cas échéant, ses invités, ses collaborateurs salariés, ses stagiaires, dans le cadre de l’exercice de son mandat ou de son activité politique » (ou de son activité politique, donc indépendamment du mandat !) ;

. au point 9, est inscrite l’éligibilité, au titre de l’AMFM, des primes d’assurance afférentes à la responsabilité civile du député ou des frais bancaires directement liés à la gestion des frais de mandat ;

. alors que, dans son rapport précité du 30 novembre 2016, l’ancien déontologue avait préconisé que les députés, en fin de législature, s’abstiennent de faire l’acquisition d’un véhicule grâce à l’IRFM (p. 31-32), le point 2.2 du C de l’article 1er de l’arrêté du 29 novembre 2017 ne fixe plus aucune limite de temps à l’achat d’un véhicule par un député via son AMFM : ainsi, en mai 2022, au terme de son mandat, tout député sera en droit d’acheter un véhicule avec le reliquat de son AMFM, et d’accroître ainsi son patrimoine personnel après l’achèvement du mandat !

En clair, comme cela a déjà été relevé avec la distinction entre d’une part, prise en charge directe et remboursement sur justificatifs et, d’autre part, prise en charge par avances mensuelles, le champ de l’AMFM est nettement plus étendu que celui de l’IRFM !

On signalera particulièrement deux régressions considérables par rapport à l’IRFM, au point 7.2 du C de l’arrêté :

. il est indiqué que l’AMFM pourra servir à « la rémunération de stagiaires », ce qui n’était pas permis pour l’IRFM. Chaud devant : abus garantis ! Et ceci d'autant plus que le nom des « stagiaires » sera connu du seul député « maître de stage », y compris s'il s'agit de membres de sa famille ! Impossible de faire plus opaque, étant entendu que nul ne pourra contrôler l'effectivité du « stage » réalisé aux frais du contribuable ! 

. il est indiqué que l’AMFM pourra servir aux députés à rémunérer des avocats ou consultants « dans le cadre de leurs activités législatives et de contrôle » - à quoi servent les collaborateurs parlementaires et les administrateurs de l’Assemblée nationale ? Chaud devant : conflits d’intérêts garantis ! Dans son rapport précité du 30 novembre 2016, le déontologue s’était montré très circonspect sur la prise en charge des frais d’avocat (la consultation juridique n'était même pas envisagée) par l’IRFM, considérant qu’elle devrait en tout état de cause être limitée à 3 000 euros (p. 35). Rien de tel pour l’AMFM, qui peut au surplus permettre la rémunération de consultants !

B – La vérification de l’utilisation de l’AMFM n’est pas nécessairement renforcée par rapport à celle de l’IRFM

On se gardera bien d’utiliser le mot « contrôle » à l’égard de l’AMFM ; au mieux, c’est une vérification amiable de son utilisation qui peut être mise en œuvre.

1. S’agissant de la vérification de l’utilisation de l’AMFM, l’arrêté du 29 novembre 2017 comporte une vraie avancée en terme de transparence (c’est sans doute la seule) : elle concerne, en fin de mandat, la restitution du reliquat d’AMFM non consommée, s’il y en a.

. Sous le régime de l’IRFM, le député Charles de Courson indiquait, le 1er août 2012 : « le système actuel permet aux députés de reverser la part non utilisée de l’IRFM au budget de l’Assemblée. Or, le montant des reversements est actuellement dérisoire».

Depuis le 18 février 2015, il est prévu à l’article 56 du Règlement budgétaire, comptable et financier de l’Assemblée nationale que « le montant non utilisé de l’indemnité représentative de frais de mandat par le député est reversé à l’Assemblée nationale à la fin de son mandat » ; dans son rapport précité du 30 novembre 2016, le déontologue de l’Assemblée nationale précisait que « cette remise se fait sous la forme d’un chèque à l’ordre du Trésorier de l’Assemblée nationale, envoyé dans les meilleurs délais ; il est en effet laissé à l’ancien député un temps raisonnable pour lui permettre d’honorer le paiement de toutes les charges liées à son ancien mandat » (p. 36-37).

Mais, d’une part, si elle n’est pas effectuée spontanément, encore faut-il que les questeurs de l’Assemblée nationale adressent un courrier de relance au député de la législature précédente qui n’ont pas restitué leur reliquat d’IRFM en fin de mandat. D’autre part, l’article 57 du Règlement budgétaire prévoit que l’IRFM « est incessible et insaisissable », de sorte qu’en pratique, aucune force au monde ne peut contraindre un ex-député à rétrocéder la part d’IRFM qu’il n’a pas utilisée. Reste que, ainsi que l’indique Mathilde Mathieu dans son article précité, fin novembre 2017, sur les 577 députés de la législature précédente, 313 ont reversé leur reliquat d’IRFM pour un montant total de 3,1 millions d’euros.

. S’agissant de l’AMFM, sur ce point, et sur ce point seulement, l’arrêté du 29 novembre 2017 renforce les obligations pesant sur les députés. Il prévoit, en ses articles 2 et 5, que lorsque le député cesse son mandat, il doit informer le déontologue du solde de l’AMFM, et reverser le solde non consommé dans un délai de quatre mois suivant la fin du mandat. L’article 56 du Règlement budgétaire, comptable et financier est modifié en ce sens.

2. Toutefois, selon le 6ème alinéa de l’article 3 de l’arrêté, 150 euros par semaine, soit 600 euros par mois, soit 7 200 euros par an et par député, sont totalement hors de tout contrôle et peuvent être utilisés discrétionnairement par les députés, y compris donc pour leurs frais purement personnels, sans qu’il y ait lieu de fournir des justificatifs. L’AFP a rapporté que « l'objectif est d'avoir une « souplesse », par exemple lorsque (les députés) font des dépenses en liquide lors d'une fête de village dans leur circonscription ». Une fête de village… Comme c’est mignon ! Et pour les députés des grandes agglomérations ? C’est pour des parties de flipper au bar-tabac ?

Trêve de balivernes : cette « réserve personnelle » est d'abord contraire à l’esprit de la loi de moralisation du 15 septembre 2017 – un député n’a pas à distribuer un seul euro d’argent public sans devoir justifier de ses dépenses. La présidente de la commission des Lois de l'Assemblée nationale avait indiqué à l'occasion de la réunion de cette commission le 19 juillet 2017 : « Nous inviterons le bureau de chaque assemblée à définir de façon plus stricte les dépenses autorisées et celles qui ne le sont pas, de telle sorte que tout un chacun puisse être assuré que les dépenses que nous effectuons en tant que députés le sont bien dans le cadre de l’exercice de notre mandat » (non souligné).

Elle est aussi une forfaiture par rapport à l’engagement d’Emmanuel Macron pendant la campagne présidentielle, que les députés LREM se sont pourtant engagés par écrit à respecter.

Elle est enfin une régression par rapport à l’état du droit applicable à l’IRFM. Alors que l’IRFM ne pouvait servir à un usage personnel, 600 euros mensuels de l’AMFM pourront servir à un usage personnel ou en tout cas sans lien direct avec l’exercice du mandat parlementaire. Le soi-disant « nouveau monde » fait pire que l’ancien en matière de déontologie parlementaire !

Il faut donc considérer qu’à compter du 1er janvier 2018, le député ordinaire aura : son indemnité de base d’environ 5 000 euros/mois net d’impôts + 600 euros/mois d’argent de poche non soumis à impôt au titre de sa « réserve personnelle » + 9 618 euros/mois pour la rémunération de ses collaborateurs + environ 4 700 euros d’AMFM soumis à « contrôle » dans son utilisation + des frais de mandat pris en charge par l’Assemblée nationale directement ou sur présentation de justificatifs.

3. Et la vérification « au fil de l’eau », en cours de mandat, de l’utilisation de ces 4 700 euros « contrôlables » d’AMFM est grossièrement insuffisante.

Selon le second alinéa du III de l’article 32 bis de l’Instruction générale du bureau en date du 18 février 2015, l’IRFM est contrôlée par le seul président de l’Assemblée nationale qui peut saisir le déontologue puis, le cas échéant, le bureau.

Conformément à la loi du 15 septembre 2017, la vérification de l’AMFM est confiée au déontologue de l’Assemblée nationale (au comité de déontologie au Sénat).

Il aurait été possible d’aller plus loin, et de prévoir un (véritable) contrôle par une instance tierce. Au cours des débats précédant la loi du 15 septembre 2017, la présidente de la commission des Lois du Sénat avait ainsi indiqué que « ces contrôles pourraient par exemple prendre la forme de vérifications aléatoires de comptabilité ou d’une certification par un commissaire aux comptes » (AN, rapport n°s 105 et 106, 20 juillet 2017, p. 213).

Mais le bureau de l’Assemblée nationale a choisi une vérification a minima : selon l’article 3 de l’arrêté du 29 novembre 2017, seule la déontologue de l’Assemblée nationale, qui exerce cette fonction à temps partiel, peut procéder à la vérification de l’utilisation de l’AMFM par les 577 députés.

Deux types de vérifications pourront être exercées :

. un « contrôle » annuel, en fin d’exercice, portera sur l’ensemble des comptes du député, qui devra donc conserver les factures afférentes à l'utilisation de son AMFM. Mais ce contrôle ne concernera que l’année en cours – il y aura donc un quitus implicite pour les députés dont les comptes n’auront pas été contrôlés –, et il ne concernera qu’une faible proportion de députés, tirés au sort selon des modalités que le bureau n’a même pas encore définies – il faut dire que ce premier type de « contrôle » ne pourra avoir lieu avant le 1er février 2019, les députés devant remettre les relevés de comptes (mais pas les factures correspondantes, de sorte que l'on ne voit pas bien ce qu'il sera possible de vérifier à la seule lecture de ces relevés) à la déontologue à la fin de chaque mois de janvier. Ainsi que l’a relevé Etienne Girard dans Marianne, avec un tel système, il est hautement improbable qu’un député contrôlé le soit de nouveau au cours de la législature : « les députés déjà contrôlés pendant la législature pourront ensuite utiliser leur enveloppe tranquillement, sans crainte d'être rattrapés par la patrouille ». Ce « contrôle » portera t-il de manière équitable sur tous les députés ? Ceux présidant un groupe parlementaire, ceux ne relevant pas de l’opposition, auront-ils, de fait, un traitement différent ?

. un « contrôle » en cours d’exercice, à tout moment ; mais puisque l’arrêté n’apporte aucune précision à cet égard, il faut en déduire qu’il s’agit d’un non-contrôle…

Au surplus, l’article 3 de l’arrêté prend soin de préciser que les députés ne sont pas tenus de fournir au déontologue des informations confidentielles ou l’identité de tierces personnes : un tel secret-défense opposé à la déontologue est stupéfiant !

Cet article comporte, en son dixième alinéa (il en a treize en tout, ce qui le rend difficilement intelligible), une menace voilée à l’encontre des agents administratifs de l’Assemblée nationale : « la divulgation de tout élément issu de ces contrôles, sauf par le député lui-même, fera l’objet d’une enquête interne à l’Assemblée et le cas échéant de sanctions ». Diantre… et la bienveillance, dans tout cela ?

Quoi qu’il en soit, si par extraordinaire, la déontologue constate un manquement - ce qui est hautement improbable puisque la déontologue ne peut ni comparer les relevés bancaires aux justificatifs, ni connaître l'identité des tiers concernés par les dépenses -, le député doit rembourser, sauf à en appeler au bureau de l’Assemblée nationale qui pourra donc désavouer la déontologue : l’Assemblée nationale a inventé, pour ses propres membres, le droit à l’erreur, avant même qu’il ne soit mis en œuvre pour les administrés par la loi « pour une société de confiance » en cours de discussion au Parlement… On n'est jamais mieux servi que par soi-même...

*

Quatre remarques pour conclure :

. Cette vraie/fausse réforme aurait parfaitement pu être menée indépendamment de la loi « de moralisation » du 15 septembre 2017, qui ne constitue que de la poudre législative jetée aux yeux de l’opinion publique (v. Moralisation de la vie politique : communication 1 – contenu 0).

. Et le Sénat ? Il est prévisible que, le 7 décembre prochain, le Sénat choisira aussi de combiner les trois options ouvertes par l’article 20 de la loi du 25 septembre 2017, et maintiendra son système d’IRFM à quelque 6 100 euros par mois avec possibilité de recourir aux services rémunérés de « stagiaires » anonymes et à une « caisse noire », cette nouvelle « réserve personnelle » librement utilisable chaque mois par les sénateurs, le tout assorti d'un pseudo-contrôle du comité de déontologie, composé exclusivement… de sénateurs.

. La majorité présidentielle n’a pas manqué de saluer la « révolution » que constituerait, selon les députés, le système de l’AMFM et plus globalement de la prise en charge y compris directe des frais de mandat, sans craindre d’entamer leur crédibilité.

Selon l’AFP : « Marie Guévenoux (députée LREM) a défendu devant la presse des ‘décisions extrêmement importantes’. Auparavant, ‘il y avait très peu de contrôles, peu de justificatifs, une simple déclaration sur l'honneur », a-t-elle souligné, saluant une « clarification’. Sylvain Waserman (député Modem) a, lui, vanté une décision ‘volontariste, et en rupture par rapport à des années de pratiques antérieures’ ».

A supposer même que l’analyse de l’AMFM qui vient d’être faite soit complètement erronée, ces affirmations fort peu objectives ne sauraient faire oublier que l’AMFM applicable au 1er janvier 2018 est à mille lieues de la transparence exigée par Emmanuel Macron pendant la campagne présidentielle (promesse de fiscalisation de l'IRFM ; résultat : défiscalisation de 7 200 euros/an...) puis par François Bayrou pendant son passage au ministère de la Justice !

Le titre de l’article du Monde du 30 novembre 2017 consacré à cette réforme est : « Assemblée : opération ‘chasse aux privilèges’ ». C’est un contresens complet sur le contenu de l’arrêté du 29 novembre 2017. Le quotidien aurait mieux reflété la réalité s’il avait titré: « Assemblée : opération ‘accroissement des privilèges’ ».

Il est significatif que le secrétaire d’Etat aux relations avec le Parlement et délégué général du parti La République en marche ait considéré, dans une interview sur RTL le 1er décembre 2017, qu’en matière de frais de mandat parlementaire, il fallait « être plus rigoureux » et « aller beaucoup plus loin en faisant publier tous les comptes par des experts comptables ». Peut-être pourrait-il en toucher un mot aux députés de la majorité présidentielle ?

. Enfin, on ne peut hélas que rejoindre la déception et les critiques parfaitement exprimées par l’ancien député René Dosière (Le Monde, 30 novembre 2017 p. 8) : « j’attendais une nouvelle majorité plus novatrice, en réalité elle est tout aussi conservatrice – voire plus – que la précédente. Les députés La République en marche font de l’affichage pour dire à la population que les élus n’ont plus de privilèges. C’est une posture ! ».

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