Le CSA, la ministre de la Culture et la révocation du PDG de Radio France

Alors qu’il est interdit à l’exécutif d’interférer dans la nomination comme dans la révocation des PDG des sociétés nationales de l’audiovisuel public, le CSA a tenu compte des critiques émises par la ministre de la Culture à l’encontre du PDG de Radio France.

« Un ministre n’a pas à commenter une affaire judiciaire », a affirmé le 1er février 2018 le délégué général de LREM et secrétaire d’Etat aux Relations avec le Parlement, avant de commenter le fait divers judiciaire que sa collègue secrétaire d’Etat à l’Egalité femmes-hommes avait commenté la veille.

Quelques jours plus tôt, le 16 janvier 2018, c’est la ministre de la Culture qui commentait une affaire judiciaire, en réagissant à la condamnation la veille du PDG de Radio-France par le tribunal de grande instance de Créteil pour favoritisme – 20 000 euros d’amende et un an de prison avec sursis – sur constitution de partie civile de l’association Anticor (dont l’auteur de ce blog est adhérent non-actif).

La « une » du Monde daté du 17 janvier 2018 est on ne peut plus claire sur la sentence ministérielle : « Audiovisuel. La ministre pousse au départ le patron de Radio France. (…) Le cabinet de Françoise Nyssen demande au CSA, ‘qui a le pouvoir de défaire les mandats’, ‘d’apprécier les éventuelles conséquences de la décision’ ». Françoise Nyssen : « Les dirigeants d'entreprises publiques ont un devoir d'exemplarité. Un dirigeant d'entreprise publique condamné pour favoritisme, ce n'est pas une situation acceptable. Il appartient à l'intéressé d'en tirer les conséquences, ainsi qu'au Conseil supérieur de l'audiovisuel, légalement compétent ». Le 4 février, la ministre persiste : « je ne regrette pas la phrase prononcée. J’ai exprimé une parole politique. Celle que porte une ministre en exercice. Celle qui revient à l’Etat actionnaire. J’ai exprimé l’exigence d’exemplarité absolue à laquelle les dirigeants politiques et les dirigeants d’entreprises publiques doivent se conformer ».

Nul ne l’ignore désormais, c’est en effet le CSA qui seul peut révoquer un « patron » de l’audiovisuel public, de même qu’il peut seul le nommer : l’article 47-4 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, tel que modifié par une loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013 relative à l’indépendance de l’audiovisuel public, prévoit que les nominations « font l'objet d'une décision motivée se fondant sur des critères de compétence et d'expérience » ; l’article 47-5 de la même loi qui prévoit que « le mandat (du) président (…) de la société Radio France (…) peut (lui) être retiré, par décision motivée, dans les conditions prévues au premier alinéa de l'article 47-4 ».

Sur le fondement du premier de ces articles, le CSA avait nommé Mathieu Gallet PDG de Radio France pour une durée de cinq années à compter du 12 mai 2014, par une décision du 27 février 2014 signée du président du CSA Olivier Schrameck. Cette décision a été prise notamment au vu « de la capacité managériale dont (Mathieu Gallet) a fait preuve en tant que président-directeur-général de l’INA ».

Sur le fondement du second de ces articles, le CSA a révoqué Mathieu Gallet de sa fonction de PDG de Radio France à compter du 1er mars 2018, par une décision n° 2018-13 du 31 janvier 2018 signée du président du CSA Olivier Schrameck.

Même si elle n’est pas qualifiée comme telle par la loi, cette décision de révocation doit être analysée comme une sanction compromettant l’exercice de sa profession par l’intéressé, qui en tant que telle doit respecter certains standards européens et constitutionnels applicables à tout « tribunal », y compris s’il s’agit d’un organisme que la loi qualifie d’autorité administrative indépendante.

Certes, en l’occurrence, le CSA a veillé à ce que Mathieu Gallet soit entendu et puisse se faire assister par des avocats, respectant ainsi les droits de la défense. Mais il est tout de même curieux, au regard du principe d’impartialité, qu’une même instance collégiale éventuellement composée à l’identique ait une compétence exclusive pour nommer et révoquer un PDG d’une société publique : dans les deux cas, c’est la « même affaire » qui est soumise au CSA (est-ce que M. X ou Mme Y dispose d’une « compétence » et d’une « expérience » suffisantes pour diriger une société nationale de l’audiovisuel ?). Par ailleurs, on constate que pour toutes les sanctions qu’il adopte à l’exception injustifiable de la révocation, le CSA est tenu par l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986 de réaliser une séparation entre la phase d’instruction confiée à un rapporteur indépendant et la phase décisionnelle relevant du collège du CSA, conformément à la jurisprudence constitutionnelle constante qui veut que l’absence de séparation entre les fonctions de poursuite et les fonctions de jugement méconnaît le principe d’impartialité (CC 2 décembre 2011, Banque Populaire Côte d’Azur, n° 2011-200 QPC ; CC 5 juillet 2013, Sté Numéricable, n° 2013-331 QPC ; et en dernier lieu, à propos de l'Agence française de lutte contre le dopage : CC 2 février 2018, Axel N., n° 2017-688 QPC : "les dispositions contestées n'opèrent aucune séparation au sein de l'agence française de lutte contre le dopage entre, d'une part, les fonctions de poursuite des éventuels manquements ayant fait l'objet d'une décision d'une fédération sportive et, d'autre part, les fonctions de jugement de ces mêmes manquements. Elles méconnaissent ainsi le principe d'impartialité") ; la révocation de la loi du 30 septembre 1986 paraît donc contraire à ce principe en tant qu'elle ne prévoit pas de séparation entre les phases d'instruction et de décision.

L’impartialité justement. Lors de ses vœux du 23 janvier 2018, le président du CSA a déclaré qu’au cours de l’année qui vient de s’écouler, « l’impartialité de notre institution, et son indépendance, qui ne doit souffrir aucune atteinte, auront été très largement reconnues et appréciées, à tel point que pas une formation ou personnalité politique n’a été tentée de les mettre en cause ». Le discours de janvier 2019 sera nécessairement d’une tonalité différente, tant le CSA a été décrié pour sa décision du 31 janvier 2018 : prise « sur ordre » de l’exécutif ou en toute indépendance ?

Il ne sera jamais possible de le savoir vraiment ; à chacun de se faire son intime conviction. Laissons de côté cet aspect « politique » de la décision du CSA – comme au demeurant le sort personnel de Mathieu Gallet qui n’a d’importance que pour l'intéressé – pour s’en tenir au droit.

En droit, la décision du CSA relative aux PDG des sociétés nationales de l’audiovisuel public peut se fonder sur deux éléments alternatifs (en cas de refus de nomination ou de révocation) ou cumulatifs (au stade de la nomination) :

. ceux évoqués par la loi du 30 septembre 1986, tenant au « projet stratégique » proposé par chacun des candidats (pour la nomination) ou des PDG (pour la révocation), tenant à leur compétence et à leur expérience ; dans la mesure où la ministre de la Culture a considéré le 4 février que le bilan du PDG de Radio France est « bon », ces éléments ne pouvaient justifier sa révocation ;

. ceux implicites, tenant à la personnalité des candidats à la direction (pour la nomination) ou des PDG (pour la révocation) d’une entreprise publique audiovisuelle. C’est ici que ces prérequis de base que sont par exemple le sens du service public, la déontologie, la probité ou un casier judiciaire vierge doivent être pris en compte par le CSA. L’éventuelle incapacité même morale dont un candidat ou un PDG se trouverait frappé pour des raisons personnelles peut suffire à refuser sa nomination ou motiver sa révocation. Un PDG d’une société de l’audiovisuel public doit évidemment être exemplaire.

Seul ce second type d’éléments justifie la décision du 31 janvier 2018.

Or, adossée à l’argument « fourre-tout » de l’intérêt général du service public de l’audiovisuel (III), la décision du CSA révoquant le PDG de France Radio apparaît en délicatesse tant avec le principe constitutionnel de présomption d’innocence (I) qu’avec le principe législatif de non-ingérence de l’exécutif dans le choix du président d’une société nationale de l’audiovisuel public (II).

I – La révocation du PDG de Radio France et la présomption d’innocence

Chacun connaît désormais le jugement rendu le 15 janvier 2018 par le TGI de Créteil et la condamnation qu’il emporte – ce jugement précise p. 28 que le casier judiciaire de l’intéressé n’est pas vierge puisqu'il a été condamné à une amende avec sursis le 2 février 2016 par le TGI de La Rochelle pour diffamation envers un particulier.

En fait, ce jugement relate des éléments coûteux pour les finances publiques, qui se seraient déroulés entre 2011 et 2014 pendant que Mathieu Gallet présidait l’INA ; la condamnation qu’il prononce est grave car le délit de favoritisme de l’article 432-14 du Code pénal est inséré dans une section du Code pénal relative aux « manquements au devoir de probité ». Chacun est libre de commenter ce jugement, de penser que le tribunal a été juste, ou trop sévère, ou trop clément par rapport notamment aux souhaits du parquet qui avait requis 18 mois de prison avec sursis et 40 000 euros d’amende.

Mais en droit, ce jugement est non avenu tant qu’il n’a pas acquis de caractère définitif, et l’appel formé par le président de Radio France fait obstacle à la survenance de ce caractère définitif. Autrement dit, l’intéressé, en dépit de sa condamnation et dans l’attente de son caractère irrévocable, bénéficie du principe constitutionnel de présomption d’innocence – il ne saurait être exclu que la cour d’appel annule et donc fasse disparaître rétroactivement le jugement de première instance.

La présomption d’innocence interdit radicalement que ce jugement soit ne serait-ce que mentionné dans un acte administratif décisoire pris par une autorité publique – en l’occurrence le CSA. Ce jugement ne peut pas même influencer le CSA.

Or, tout en rappelant ce principe constitutionnel de présomption d’innocence, le CSA s’est appuyé sur le jugement du 15 janvier 2018 au point 7 de sa décision, en le mettant en contraste avec l’exigence d’exemplarité des décideurs publics.

C’est une faute qui a ainsi été commise que de donner un effet de droit à une décision juridictionnelle qui ne peut pas encore en produire. C’en était déjà une que le CSA convoque le PDG de Radio France pour envisager sa révocation dans la foulée d’un jugement non-définitif.

II – La révocation du PDG de Radio France et la non-ingérence de l’exécutif dans le choix des PDG des sociétés de l’audiovisuel public

La procédure de nomination des PDG des sociétés de l’audiovisuel public ne permet pas que le CSA choisisse celui des candidats qui aurait la préférence de l’exécutif.

Qu’on s’en réjouisse ou qu’on le déplore, la loi du 15 novembre 2013 est claire : le processus de nomination exclut toute intervention de l’exécutif. En 2013, le législateur a même refusé que le projet stratégique des candidats s’inscrive dans un cadre fixé en amont par une lettre de mission de l’Etat actionnaire, précisément pour que l’exécutif interfère pas dans la nomination, comme cela ressort explicitement des débats qui se sont tenus le 15 octobre 2013 en commission mixte paritaire : « Le dispositif adopté par l’Assemblée nationale prévoit que le CSA évaluera les candidatures à la présidence des sociétés de l’audiovisuel public sur la base d’un projet stratégique. Le Sénat a ajouté que ce projet stratégique devrait être élaboré dans le cadre fixé par une lettre de mission adressée par le ministre chargé de la culture et de la communication. Cette précision n’est pas satisfaisante car elle biaise le processus de présentation des candidatures et de nomination, en réintroduisant le pouvoir exécutif dans un dispositif qui ne doit dépendre que du CSA (…) ; introduire le principe d’une lettre de mission du ministre au moment même où l’on s’attache à réaffirmer l’indépendance de l’audiovisuel public me semble contradictoire » (Assemblée nationale, rapport n° 1460, 15 octobre 2013).

Bien sûr, il en va autrement en pratique : le CSA peut choisir le « projet stratégique » dont « on » sait qu’il convient le mieux à l’exécutif. Selon un ancien président de France Télévisions, « jusqu’à maintenant, le gouvernement était intervenu dans les nominations et dans les révocations déguisées (lesquelles ?), mais en coulisses, pas de façon transparente et explicite » (Xavier Gouyou-Beauchamps, « La révocation de Mathieu Gallet appelle une réforme profonde du CSA », Le Monde, 2 février 2018, p. 20).

Mais en droit, l’intervention formelle de l’exécutif dans le processus de nomination est exclue pour la raison que nous ne sommes en principe plus au temps de l’ORTF : l’audiovisuel public, quoique financé à 100% par l’Etat, n’est pas l’organe de radio ou de télévision de l’Elysée ou de Matignon. C’est pourquoi les présidents des sociétés de l’audiovisuel public doivent être indépendants de l’Etat – et partant ils ne sont pas révocables par lui.

Le Conseil constitutionnel a jugé que l’indépendance des présidents des sociétés nationales de programme participe de l'exercice effectif de la liberté de la communication (décision n° 89-259 DC du 26 juillet 1989).

On peut donc parfaitement concevoir qu’un président de société nationale de l’audiovisuel soit nommé sans qu’il convienne à l’exécutif. A la limite, il serait possible de soutenir que plus un président déplaît à l’exécutif, plus sont mauvais les rapports qu’il entretient avec le gouvernement et le Parlement, et plus la liberté des médias publics et leur indépendance est affermie. En tout état de cause, qu’un président déplaise à l’exécutif n’empêche pas la société de fonctionner puisque, pour Radio France, son conseil d’administration ne comprend que 4 représentants de l’Etat sur les douze membres (auxquels s’ajoute le président) ; cette disgrâce n’empêche pas davantage les pouvoirs publics de réformer comme ils l’entendent le secteur de l’audiovisuel public, dans le cadre de leurs compétences normatives.

Par parallélisme des formes et des procédures, la révocation de ce président ne doit en aucun cas tenir compte de ses relations avec l’exécutif. Or, dans sa décision du 31 janvier 2018, le CSA a justifié la révocation prononcée par la nécessité de « maintenir une relation de confiance entre les pouvoirs publics et l’entreprise publique qu’est Radio France ». Une telle motivation s’entend pour toutes les entreprises publiques, à l’exclusion des sociétés nationales de l’audiovisuel, par application de la loi du 15 novembre 2013.

Selon l’éditorial du quotidien Le Monde du 2 février 2018 : le « pouvoir exécutif, chef de l’Etat en tête, (…) a clairement poussé Mathieu Gallet vers la sortie ». Si l’éthique personnelle du PDG de Radio France ne l'a pas spontanément fait conclure à la nécessité de démissionner (v. Michaël Hadjenberg, « Affaire Daramanin : une démission ne dépend pas du Code pénal », Mediapart, 1er février 2018), il n’appartenait pas au CSA de se faire le relais des désirs de l’exécutif.

III – La révocation du PDG de Radio France et le bon fonctionnement du service public de l’audiovisuel

Pour révoquer le PDG de Radio France, le CSA « a pris en compte l’intérêt général et le bon fonctionnement du service public audiovisuel à l’exclusion de toute autre considération ».

La notion d’intérêt général est l’une des plus obscures du droit public.

Elle est la face objective et partant rendue acceptable de la subjectivité du décideur public qui s’en prévaut. Elle est instrumentalisée par les pouvoirs publics et le juge administratif quand ils sont à court d’argument raisonnable : le décideur public fait un choix de nature politique et le pare des vertus magiques et consensuelles de l'intérêt général. L'intérêt général est un motif qui ne donne pas prise à discussion, l'arbitraire enrobé du vernis du bien public ; l’équivalent de la « sécurité » comme justification de l’atteinte aux libertés individuelles.

En l’occurrence, le même motif tiré de l’intérêt général et du bon fonctionnement du service public audiovisuel aurait parfaitement pu conduire au résultat inverse – le maintien du PDG de Radio France, par exemple pour les raisons énoncées par l’éditorial du Monde du 2 février 2018 : « au-delà du sort personnel de M. Gallet, cette révocation est un coup très dur pour Radio France. Sous sa présidence, après un début de mandat tendu, marqué par une longue grève des personnels, les radios publiques ont élaboré une stratégie, et retrouvé une cohésion et des audiences plus qu’encourageantes. Cette dynamique risque fort d’être stoppée net par la période d’apesanteur qui s’ouvre désormais. La procédure de nomination par le CSA, puis d’installation d’un nouveau patron de la maison de la Radio, ne peut aboutir avant l’été, et le président intérimaire qui va être nommé ne pourra guère que gérer les affaires courantes » (p. 22).

Au point 6 de sa décision, le CSA s’est fait l’écho de l’intention de l’exécutif de rénover l’audiovisuel public et a considéré que la conduite de ces réformes exigeait « une concertation permanente, dans le respect des responsabilités de chacun (sic), entre les pouvoirs publics et les dirigeants de ces sociétés, ainsi qu’une capacité de ces derniers à les mettre en œuvre sereinement et efficacement ». Sauf que la motivation est réversible : sans PDG « légitime » à Radio France (et celui qui assurera la suppléance à titre transitoire ne peut pas l’être), le gouvernement pourra encore moins aisément avoir un interlocuteur à même de mobiliser les personnels en vue de la réforme envisagée.

En définitive, à lire la décision de révocation du 31 janvier 2018, on se prend à penser que c’est le CSA, bien plus que les sociétés de l’audiovisuel public, qui a besoin d’être réformé.

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