Les soutiers de la justice administrative

Au lieu d’augmenter le nombre de magistrats administratifs, l’exécutif a choisi avec le projet de loi de réforme pour la justice de recruter des agents contractuels – les « juristes assistants » – au sein de la juridiction administrative. Ce choix illustre la philosophie générale d’un texte qui privilégie des préoccupations budgétaires au détriment de la qualité de la justice.

Les personnels de la juridiction administrative peuvent être regroupés en trois ordres : la noblesse, c’est-à-dire les membres du Conseil d’Etat issus de l’ENA, nommés au « tour extérieur » (nomination par l’exécutif) ou par voie de détachement ; le clergé, composé de magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ayant réussi soit le concours de l’ENA, soit le concours interne ou externe de recrutement spécifique à ce corps, ou qui y ont été intégrés au « tour extérieur » (lequel ne dépend alors pas de l’exécutif) ou par détachement ; le tiers-état, constitué par le personnel non magistrat du greffe (relevant du ministère de l’Intérieur !) et les « petites mains » que sont les personnels précaires.

Cette troisième catégorie comporte deux types d’agents qui interviennent indirectement dans l’élaboration d’une décision de la justice administrative : des agents du greffe, les « assistants du contentieux », fonctionnaires de catégorie A, dont le nombre actuel est d’environ 98 (en emplois ETPT – Equivalent Temps Plein annuel Travaillé), qui exercent dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel ; des agents contractuels à temps partiel, à savoir les « assistants de justice » d’une part, embauchés au niveau master 1 pour deux années renouvelables deux fois, dont le nombre est selon les sources compris entre 97 ETPT (d’après l’étude d’impact du projet de loi de réforme pour la justice) et 151 ETPT (v. Assemblée nationale, rapport n° 1273, annexe n° 10, 12 octobre 2017, p. 18), et les vacataires « aide à la décision », dont le nombre est d’environ 37 ETPT, recrutés pour 12 mois au plus parmi les anciens assistants de justice.

Ainsi que l’indique l’étude d’impact du projet de loi de réforme pour la justice, « les missions confiées au personnel d'aide à la décision dans les juridictions administratives consistent, à titre principal, à effectuer des recherches juridiques, à préparer des notes argumentées à l'attention des magistrats (« notes au rapporteur »), à rédiger des pré-projets de jugements ou d'arrêts, le plus souvent dans les contentieux de masse (notamment en droit des étrangers), ainsi que des projets d'ordonnances (ex : en cas d'irrecevabilité, de requêtes manifestement dénuées de fondement, ...), et à assister les magistrats dans le traitement des dossiers relevant de séries (affaires posant les mêmes questions juridiques). Dans certaines juridictions, les assistants du contentieux et les assistants de justice peuvent être conduits à assurer le suivi des demandes d'exécution des jugements ou des arrêts ou encore, le traitement des recours en matière d'aide juridictionnelle (dans certaines cours administratives d'appel) ».

Le projet de loi de réforme pour la justice adopté le 20 avril 2018 en conseil des ministres, qui sera examiné en première lecture en séance publique à l’Assemblée nationale du 19 au 27 novembre, a prévu en son article 22 de créer une nouvelle catégorie d’agents précaires au sein de ce tiers-état : les « juristes assistants », agents de catégorie A de niveau master 2 complété par deux années d’expérience professionnelle ou du doctorat. Ce corps existe depuis peu au sein de la juridiction judiciaire par l’effet de l'article 24 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle (art. L. 123-4 du Code de l'organisation judiciaire). A l’instar de leurs homologues exerçant déjà au sein de la juridiction judiciaire, les juristes assistants de la juridiction administrative seraient recrutés par l’Etat par contrat d’une durée de trois ans, renouvelable une fois, et exerceraient à temps complet ou partiel. La rémunération nette de ceux des contractuels qui auront la chance de travailler à temps complet – on imagine que tel devrait être le souhait principal de docteurs en droit ou de juristes ayant déjà deux années d’expérience professionnelle – serait de 1 800 euros/mois, ce qui est évidemment insuffisant au regard des qualifications demandées. Il n’est pas précisé si ces contractuels seront rattachés au ministère de l’Intérieur, lequel est souvent défendeur devant les tribunaux administratifs, en particulier dans les litiges relatifs aux étrangers qui seront le quotidien des juristes assistants.

Cette création aurait pu être décidée par voie réglementaire ainsi que l’a relevé le Conseil d’Etat au paragraphe 47 de son avis n° 394535 du 12 avril 2018 sur le projet de loi de programmation pour la justice, contrairement à ce qui est écrit dans l’étude d’impact où l’on peut lire que « le recours à d'autres catégories d'agents (que les magistrats) nécessite une modification de la loi ».

Elle est assise sur deux justifications.

La première conduit à une distinction entre deux types de contentieux, et partant à une justice duale. L’un, considéré comme étant de second ordre, a vocation à être traité essentiellement par les quelque 200 juristes assistants : il s’agit, explique l’étude d’impact du projet de loi, du « contentieux des étrangers (lié aux titres de séjours et aux obligations de quitter le territoire français) et des contentieux sociaux. Les contentieux des étrangers représentent 30,4 % des requêtes enregistrées auprès des tribunaux administratifs en 2016 (58 745) et les contentieux sociaux représentent quant à eux 7 % des requêtes (13 467) ». Dans l’exposé des motifs du projet de loi, on peut même lire que « le contentieux des étrangers et les contentieux sociaux atteignent désormais 50 % des entrées » devant les tribunaux administratifs (en 2017 : 33,5% des affaires concernent le contentieux des étrangers, 6,6% l’aide sociale, 7,1% le logement), d’où la nécessité de recruter des juristes assistants (devant les cours administratives d’appel, le contentieux des étrangers représente 48,01% des requêtes). En clair, aux quelque 1 000 magistrats des tribunaux administratifs reviendra le soin de traiter « en direct » 50% des affaires considérées comme étant dignes d’être suivies de bout en bout par un juge et relevant du « cœur de métier » des magistrats ; à la centaine de juristes assistants affectés dans les tribunaux administratifs reviendra à terme, avec les seuls assistants de justice (v. plus loin sur ce point), la charge de débiter le « sous contentieux » restant. Autrement dit, les juristes assistants n’ont hélas pas vocation à « créer des équipes autour des magistrats » comme a pu le soutenir la Garde des Sceaux en séance publique au Sénat le 10 octobre 2018, à l’instar par exemple de celles que constituent les précieux référendaires en poste à la Cour de justice européenne de Luxembourg ; ils seront cantonnés à l’abattage de dossiers spécifiques en lieu et place des magistrats.

La seconde repose sur l’idée que les magistrats administratifs ont déjà actuellement du mal à « faire face » au nombre de litiges, alors que leur augmentation est annoncée.

On aurait beaucoup aimé avoir des chiffres précis à cet égard, comparant sur une période de plusieurs années le nombre de magistrats administratifs en fonctions et celui des contentieux, mais faute que ces statistiques soient établies, il faut tenir pour acquis le présupposé sur lequel le projet de loi est établi… A titre informatif, on signalera les trois éléments de fait suivants : d’une part, « l’effectif budgétaire des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel est passé de 359 en 1987 à près de 1 100 en 2009, soit une multiplication par trois » (Assemblée nationale, rapport n° 1310, 17 octobre 2018, p. 51) ; d’autre part, les 42 tribunaux administratifs ont enregistré 197 243 affaires nouvelles en 2017 (dont une part substantielle émane non de particuliers mais de personnes publiques - préfets ou communes par exemple ; par comparaison, il y avait 117 00 requêtes en 1992 à une époque où le nombre de tribunaux administratifs était moindre) et en ont jugées 201 460 cette même année, ce dont le rapport annuel d’activité de la juridiction administrative établi en 2018 par le Conseil d’Etat déduit que « malgré un accroissement des entrées, les tribunaux administratifs sont parvenus, grâce à une forte augmentation de leurs sorties, à améliorer les principaux indicateurs d’activité, à diminuer le nombre d’affaires en instance et à amplifier le mouvement de rajeunissement des stocks engagé depuis plusieurs années » (p. 39) ; enfin, dans son premier rapport annuel, mis en ligne le 18 octobre 2018, le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel a fait savoir qu’en avril 2018, « le nombre de magistrats (administratifs) de la formation initiale à affecter (47) était supérieur au nombre de postes à pourvoir dans le respect des engagements pris dans les lettres de cadrage. Ceci a permis de doter en emplois supplémentaires les juridictions auxquelles il avait été annoncé, en conférence de gestion, que leur situation serait revue en cours d’année. (…) 37 magistrats supplémentaires ont ainsi pu être affectés, en sus des effectifs promis par les lettres de cadrage » (p. 35).

Cela étant, si la juridiction administrative est « submergée » de recours, pourquoi alors prévoir, dans la période récente, qu’un de ses membres doit figurer dans le comité d’éthique de la société de livraison des ouvrages olympiques (article 12 du décret n° 2017-1764 du 27 décembre 2017 relatif à l’établissement public Société de livraison des ouvrages olympiques) ou encore dans le collège de déontologie de deux ministères (article 5 de l’arrêté du 28 décembre 2017 relatif à la fonction de référent déontologue au sein du ministère de la Transition écologique et solidaire et du ministère de la Cohésion des territoires) ? Au surplus, le transfert d’une partie du contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale de juridictions administratives spécialisées vers la juridiction administrative de droit commun, évoqué par l’exposé des motifs du projet de loi de réforme pour la justice comme l’un des deux facteurs « d’augmentation tendancielle du nombre de recours », n’aura en pratique de conséquences matérielles que pour un seul tribunal administratif – celui de Paris – et une seule cour administrative d’appel – celle de Paris (ordonnance n° 2018-358 du 16 mai 2018, article 7).

Il reste que le transfert, le 1er janvier 2020 au plus tard, vers les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel du contentieux des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (article 51 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025), dont en toute rigueur l’intégralité du budget consacré à leur fonctionnement ainsi que celui des juridictions sociales devrait être redirigé vers la juridiction administrative de droit commun, comme surtout, de manière plus générale, la nécessité d’avoir une justice administrative non pas d’abattage mais de qualité, qui traite sérieusement (c’est-à-dire autrement que par de commodes ordonnances prises à juge unique sur le fondement de l’article R. 222-1 du Code de justice administrative, sans débat contradictoire et peu motivées, permettant d’atteindre les objectifs statistiques confiés à un magistrat ou à une juridiction) chacune des requêtes à très bref délai, presque à flux tendus, tout en confiant une charge de travail raisonnable à des personnels de justice fidélisés par une rémunération correspondant aux exigences de leurs fonctions, justifie même à volume contentieux constant un renforcement – substantiel – des moyens humains au sein de la juridiction administrative.

Pour deux raisons, le projet de loi sur la justice ne réalise pas un tel renforcement, contrairement aux apparences.

En premier lieu, ce renforcement aurait de toute évidence dû passer par une augmentation du nombre des magistrats administratifs et des agents titulaires du greffe. Les travaux préparatoires à la loi le reconnaissent, tout en l’écartant pour des raisons purement financières : « le contexte budgétaire contraint ne permet pas de recruter de nouveaux magistrats », peut-on ainsi lire dans le rapport n° 11 fait par la commission des Lois du Sénat le 3 octobre 2018, qui effectue en cela un « copié-collé » des termes employés par le gouvernement figurant dans l’étude d’impact. La loi de finances pour 2018 avait ainsi affecté 3 ETPT « seulement » aux 42 tribunaux administratifs, et la loi de finances pour 2019 a prévu que 10 ETPT supplémentaires leur seront affectés l’année prochaine (Assemblée nationale, rapport n° 1302, annexe n° 10 « Conseil et contrôle de l’Etat », 11 octobre 2018, p. 13 ; la Cour nationale du droit d’asile voit en revanche ses effectifs nettement renforcés). Personne ne peut être dupe de ce prétexte du « contexte budgétaire contraint », d’autant moins que la Garde des Sceaux a annoncé le 29 octobre 2018 la création d’une neuvième cour administrative d’appel : quand existe la volonté politique d’allouer des moyens budgétaires à un service public régalien, il est toujours possible de les trouver (à moins que cette création se fasse par redéploiement d’effectifs déjà en fonctions dans les cours administratives d’appel)… Ainsi, le Canard enchaîné du 7 novembre 2018 informe ses lecteurs (« ‘La Piscine’ bien arrosée », p. 2) que les services de renseignement de la DGSE voient leur dotation budgétaire augmenter de près de 77 millions pour l’année 2019 par l’effet de la loi de finances en cours d’adoption, ce montant étant supérieur à celui des dépenses de fonctionnement de l’ensemble de la justice administrative (70 millions en 2019). Mais pour les juridictions autres que le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation, les pouvoirs publics entretiennent savamment la pénurie, en faisant le choix des contractuels précaires plutôt que des titulaires, comme dans l’enseignement supérieur d’ailleurs (v. Camille Stromboni, « L’austérité étrangle les universités », Le Monde, 8 novembre 2018, p. 11 : « comme ailleurs, la principale solution en termes d’économies consiste à remplacer des postes d’enseignants-chercheurs titulaires par des enseignants contractuels qui coûtent moins cher »).

En second lieu, à y regarder de près, le projet de loi sur la justice organise un tour de passe-passe très « macronien », en reprenant d’une main ce que l’autre a concédé. En positif, l’étude d’impact précise que 200 juristes assistants seront recrutés dans les cinq prochaines années – à temps partiel ou à temps complet ? Surtout, elle ajoute que « un redéploiement partiel des effectifs actuels des personnels d'aide à la décision (…) s'opèrera dans la mesure où les juristes assistants remplaceront progressivement les assistants du contentieux et les vacataires « aide à la décision ». Mais leur rémunération sera supérieure à celle des vacataires ‘aide à la décision’ » (non souligné). Autrement dit, les 200 juristes assistants contractuels ont vocation à se substituer aux 98 assistants du contentieux titulaires de la fonction publique et aux 37 vacataires « aide à la décision » exerçant actuellement dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, et c’est probablement pour cette raison que le rapport précité de l’Assemblée nationale indique que « la programmation (budgétaire pour la juridiction administrative de droit commun) n’inclut pas de créations de poste en ce qui concerne les assistants de justice ». Si une dizaine ou une vingtaine de juristes assistants sont affectés au Conseil d’Etat, la création des juristes assistants contractuels – qu’il faudra former en continu avant que, turn-over oblige, ils ne quittent leurs fonctions une fois qu’ils seront véritablement opérationnels – n’apportera qu’une faible valeur ajoutée à la bonne administration des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.

Les juristes assistants de la juridiction administrative permettent aux pouvoirs publics, à très peu de frais, de justifier l’absence de recrutement de magistrats administratifs en nombre suffisant à assurer une justice administrative de haute qualité, alors que la règle de droit continue son effet de ciseau entre un volume non maîtrisable et une intelligibilité inatteignable, en particulier dans le contentieux des étrangers… confié aux non-magistrats ! La victime de cette politique est le justiciable, dont les garanties ne cessent d’être grignotées par les textes et la jurisprudence du Conseil d’Etat qui, notamment pour compenser l’inadéquation des ressources humaines, veille méthodiquement à décourager le plus en amont possible l’accès à la juridiction administrative, au prétexte du principe de sécurité juridique, c’est-à-dire concrètement au prix d’une détérioration du service public de la justice administrative.

A sa manière, l’introduction de juristes assistants dans la juridiction administrative est une fausse bonne idée. La philosophie qu’elle véhicule est loin d’être neutre : elle correspond à l’esprit d’ensemble du projet de loi de réforme de la justice tel que l’a exactement décrit la Commission nationale consultative des droits de l’homme dans un communiqué du 8 novembre 2018 qui déplore, pour le volet civil de la réforme en cours, le « choix budgétaire et politique (effectué par l’exécutif), marquant un recul de l’accès au juge, (qui) prime sur l’accès à une justice de qualité ».

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