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Billet de blog 15 janv. 2018

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Comment répartir le temps d'antenne officiel de la campagne des européennes de 2019 ?

Le projet de loi du 3 janvier 2018 réformant les règles applicables au scrutin européen du printemps 2019 ne se borne pas à rétablir la circonscription électorale unique. Il redéfinit les modalités d’attribution des temps d’antenne de la campagne audiovisuelle officielle entre les listes candidates, en faisant la part belle à la majorité à l’Assemblée nationale.

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Ce blog est personnel, la rédaction n’est pas à l’origine de ses contenus.

1. Les scrutins pour désigner les députés au Parlement européen se tiendront dans les 27 (ou 28 ?) Etats membres de l’Union européenne en mai/juin 2019.

Ces élections se déroulent dans chacun des Etats membres. Si d’éventuelles listes transnationales sont évoquées de manière récurrente, y compris pour le scrutin de l’année prochaine, leur mise en place dépend des institutions européennes et de l’accord unanime de tous les Etats membres donné conformément à leurs règles constitutionnelles respectives, et non de la seule volonté du président de la République française, aussi forte soit-elle.

Ce qui, en revanche, est laissé à la libre appréciation de chaque Etat membre, c’est la manière dont le scrutin national proportionnel est organisé. A cet égard, les pouvoirs publics français ont annoncé qu’afin de rapprocher les élus et les électeurs et de favoriser la participation (c’est l’explication officielle), ils entendaient revenir à la circonscription unique telle qu’elle avait été initialement établie par la loi du 7 juillet 1977 (évoquée ci-après), alors qu’une loi du 11 avril 2003 avait divisé la France en huit circonscriptions électorales interrégionales... exactement dans les mêmes objectifs de « rapprochement » et de recul de l’abstention.

Le 3 janvier 2018, le gouvernement a déposé à l’Assemblée nationale un projet de loi instituant ce retour vers le passé de la circonscription unique.

Ce projet de loi a fait l'objet d'une audition conjointe de la ministre déléguée auprès du ministre de l'Intérieur par les commissions des Lois et des Affaires européennes de l’Assemblée nationale le 17 janvier 2017, son examen au fond par la commission des Lois étant fixé au 31 janvier avant un passage en séance publique les 13 et 14 février.

Si, comme il est prévisible, il est adopté par le Parlement français, se tiendra donc en mai/juin 2019 un scrutin national avec des listes comportant autant de candidats qu’il y aura de sièges – 74 en principe, mais il appartient aux instances européennes de fixer ce nombre – à pourvoir pour les représentants des citoyens européens de France au Parlement européen.

2. L’organisation de la propagande électorale relative au scrutin européen est aussi une compétence exclusive des Etats membres.

Pour les émissions sur les antennes du service public français de l’audiovisuel (clips et spots de campagne), cette propagande officielle – que l’on écoute ou regarde souvent de manière assez distraite – est actuellement régie par l’article 19 de la loi du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen.

Les 2ème et 4ème alinéas de cet article prévoient que : « Une durée d'émission de deux heures est mise à la disposition des partis et groupements représentés par des groupes parlementaires de l'Assemblée nationale ou du Sénat. Cette durée est répartie également entre les partis et groupements. / Une durée d'émission d'une heure est mise à la disposition des autres partis et groupements auxquels se sont rattachées des listes de candidats dans au moins cinq circonscriptions. Cette durée est répartie également entre eux sans que chacun d'entre eux puisse disposer de plus de cinq minutes ».

Cette répartition du temps de parole à la télévision et la radio publiques françaises est à la fois simple – une durée d’émission de deux heures à répartir également entre listes représentées au Parlement ; une durée d’émission d’une heure à répartir également entre les autres listes – et égalitaire.

3. Elle n’en souffre pas moins d’un vice de fond substantiel : on ne voit pas à quel titre et selon quelle logique la composition du Parlement français peut avoir une quelconque incidence sur la propagande électorale applicable à l’élection du Parlement européen.

C’est qu’en effet, ainsi que l’a indiqué le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003, « les membres du Parlement européen élus en France le sont en tant que représentants des citoyens de l'Union européenne résidant en France », de sorte que, logiquement, les règles de propagande doivent être indépendantes de celles applicables à l’élection des députés – d’ailleurs, le corps électoral n’est pas le même puisque des citoyens européens ressortissant d’un autre Etat membre peuvent être élus et éligibles en France aux élections européennes.

En son article 2, le projet de loi actuellement soumis à l’examen du Parlement français conserve, pour une part, cette répartition de la propagande audiovisuelle en fonction des partis ou groupes politiques représentés au Parlement français.

Dans son avis n° 393955 du 21 décembre 2017 relatif à ce projet de loi, le Conseil d’Etat « s’est interrogé sur la pertinence d’un critère fondé sur la composition politique du Parlement national pour déterminer les temps d’antenne dans la campagne électorale en vue du renouvellement du Parlement européen » (para. 13). Il s’est alors référé à une décision n° 2017-651 QPC rendue le 31 mai 2017 par le Conseil constitutionnel à la demande de l’association En Marche ! à propos du temps de propagande officielle pendant la campagne des élections législatives.

Mais cette décision du Conseil constitutionnel est hors de propos.

D’une part, la législation en cause – l’article L. 167-1 du Code électoral – prévoit que « une durée d'émission de trois heures est mise à la disposition des partis et groupements représentés par des groupes parlementaires de l'Assemblée nationale ». Il est compréhensible que pour l’élection des députés français, la composition de l’Assemblée nationale sortante soit prise en compte pour déterminer les règles relatives à la propagande radiophonique et télévisée. Il est en revanche totalement incohérent que pour l’élection des députés européens, la composition de l’Assemblée nationale et du Sénat soit prise en compte aux mêmes fins.

D’autre part, le Conseil constitutionnel a jugé que « le législateur pouvait (…) prendre en compte la composition de l'Assemblée nationale à renouveler » (para. 8). Cette phrase montre clairement que c’est la composition de l’assemblée parlementaire « à renouveler » (ici le Parlement européen) qui doit servir d’étalon pour la répartition du temps d’émission, et non une quelconque autre assemblée parlementaire.

D’ailleurs, dans le commentaire de sa propre décision du 31 mai 2017, le Conseil constitutionnel a considéré que « il est logique que la composition de l’Assemblée sortante soit prise en considération pour la détermination des temps de parole alloués en vue des législatives suivantes » (p. 14), ce qui montre a priori que son raisonnement ne peut pas être transposé pour l’élection au Parlement européen (mais avec le Conseil constitutionnel, tout est possible).

De toute évidence, il est complètement illogique que les compositions de l’Assemblée nationale et du Sénat soient prises en considération pour la répartition de la durée de la propagande audiovisuelle officielle relative à l’élection des députés européens ; il est encore plus anormal que, comme on va le voir, ces compositions fixent la répartition de la plage majoritaire du temps d’antenne à répartir.

Autrement dit, la future loi peut, le cas échéant, établir la durée des émissions de la campagne électorale des élections européennes de mai/juin 2019 en fonction de la représentation française au Parlement européen, mais certainement pas au regard de la composition du Parlement français comme le prévoit le projet de loi.

Il y a davantage.

4. L’article 2 du projet de loi crée un déséquilibre manifeste au profit de la majorité à l’Assemblée nationale.

Dans sa version actuellement applicable, l’article 19 de la loi de 1977 prévoit qu’un temps d’antenne spécifique de deux heures est réservé aux partis et groupements présentant des listes et représentés au Parlement français, et qu’un autre temps d’antenne spécifique d’une heure est réservé aux autres partis et groupement présentant des listes.

Le projet de loi réécrit cet article 19 et envisage pour les prochaines européennes non plus deux, mais trois fractions de répartition du temps d’antenne entre les listes :

a. une première fraction forfaitaire et égale pour toutes les listes candidates régulièrement enregistrées : 2 minutes de temps d’antenne ;

b. une deuxième fraction pour les listes « soutenues » par les partis et groupements politiques représentés par des groupes parlementaires de l’Assemblée nationale et du Sénat : deux heures d’émission réparties non plus à égalité, mais de façon proportionnelle au prorata du nombre de députés et de sénateurs soutenant telle ou telle liste ;

La conséquence concrète de cette deuxième fraction a été parfaitement vue par Etienne Girard (Elections européennes : le gouvernement se prépare à… diminuer le temps d’antenne de l’opposition, marianne.fr, 12 janvier 2018) : pour deux heures d’antenne, « LREM, allié au MoDem, passerait ainsi de 20 minutes à… 51 minutes de temps de propagande dans l’audiovisuel public. Soit une augmentation de temps de propagande de 155%, grâce à leurs 382 parlementaires. La bonne affaire ! Les Républicains passeraient eux de 20 à 32 minutes d’antenne. Jean-Luc Mélenchon devrait en revanche hurler : avec cette réforme, le temps d’antenne des Insoumis via ces spots passerait de 20 minutes… à 2 minutes ».

Selon les calculs du journaliste Laurent de Boissieu, les deux heures de la deuxième fraction seraient réparties de la manière suivante :

Illustration 1

La mise en place d’une proportionnalité du temps d’antenne est frontalement contraire aux réflexions qui avaient présidé, en 1966, à l’établissement des règles législatives de répartition. Le 15 décembre 1966, en séance publique au Sénat, le secrétaire d’Etat à l’Information Yvon Bourges avait en effet affirmé : « Pour ne pas être conduit à avantager l’actuelle majorité, le Gouvernement a décidé, au lieu de la proportionnelle des sièges détenus dans l’Assemblée sortante, de diviser également le temps entre les formations de la majorité et les formations d’opposition. Ce principe est simple, loyal et juste ». Même si la distinction, pour les besoins de la propagande électorale, entre formations de la majorité parlementaire et formations de l’opposition parlementaire est discutable parce que trop favorable à la majorité qui est en général minoritaire en voix (ainsi, malgré ses plus de 300 députés, les groupes LREM/Modem n’ont obtenu que 15% des voix des inscrits au premier tour des législatives de juin 2017), il reste que l’idée de base est clairement énoncée : les règles relatives à la répartition du temps officiel de propagande audiovisuelle ne doivent pas « avantager l’actuelle majorité ». C’est pourtant ce que fait le projet de loi.

c. une troisième fraction d' une heure d'antenne ; elle est à répartir par le Conseil supérieur de l’audiovisuel entre toutes les listes, d’une manière très complexe qui s’inspire des critères fixés par l’article 4 de la loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016 relative à l’élection présidentielle, qui doit notamment tenir compte « des résultats obtenus aux dernières élections générales au Parlement européen et aux plus récentes élections par les candidats de la liste ou par les partis et groupements politiques qui les soutiennent et en fonction des indications de sondages d’opinion».

Pour corriger le déséquilibre manifeste qui résultera du projet de loi en faveur de la liste LREM/Modem qui pourrait se présenter aux élections européennes, le Conseil d’Etat a préconisé que la durée respective des deux dernières fractions soit fixée à 1h30 (et non plus deux heures et une heure). Il n’a pas été suivi par le gouvernement ; cet ajustement cosmétique n'aurait pas changé grand-chose aux interrogations de principe que soulève le projet de loi.

5. Ce déséquilibre manifeste est d’autant plus stupéfiant qu’il est à rebours de ce dont se plaignait l’association En Marche ! pendant la campagne des élections législatives à propos des règles de propagande électorales applicables à l’élection des députés.

L’association, qui n’était alors pas représentée à l’Assemblée nationale, avait à juste titre critiqué les dispositions de l’article L. 167-1 du Code électoral, aux motifs suivants tels qu'énoncés par le Conseil constitutionnel :

« L’association requérante (soutien) qu’en traitant différemment les partis et groupements politiques selon qu’ils sont ou non représentés par des groupes parlementaires de l’Assemblée nationale, les dispositions contestées porteraient atteinte aux articles 3 et 4 de la Constitution et aux articles 6 et 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Ainsi, en effet, ces dispositions ne permettraient pas de refléter l’importance dans le débat électoral de formations politiques nouvelles et contribueraient à faire obstacle à leur émergence, de sorte qu’elles méconnaîtraient le pluralisme des courants d’idées et d’opinions. La différence de traitement instituée par le législateur, qui conduit à l’attribution aux groupements et partis non représentés à l’Assemblée nationale d’un accès très limité aux antennes du service public de radiodiffusion et de télévision, méconnaîtrait en outre l’égalité devant le suffrage et le principe d’égalité devant la loi ».

Autrement dit, pour l'élection des députés français, l’association En Marche ! a considéré que les dispositions du Code électoral (inchangées à ce jour) donnent un avantage trop important aux partis de « l’ancien monde » représentés à l’Assemblée nationale, au détriment de formations politiques nouvelles pouvant rencontrer, du fait de l’évolution de l’opinion publique, un écho au moins égal voire supérieur.

Or voilà qu’une fois aux manettes de l’Etat, le parti La République en marche inverse son discours. Le Conseil des ministres a, selon les termes de l’étude d’impact annexée au projet de loi, « écarté l’option qui aurait consisté à ne prévoir aucune prise en compte spécifique des partis et groupements représentés par des groupes parlementaires ». Désormais, l'objectif consiste à organiser la propagande électorale des partis en place, là où sept mois auparavant il s’agissait de favoriser celle des partis émergents !

Une doctrine cohérente aurait été plus audible.

6. Il est temps de passer de la critique aux propositions constructives, puisque le projet de loi est désormais entre les mains du Parlement et que (théoriquement du moins) députés et sénateurs peuvent s’écarter de la proposition gouvernementale.

Comment, alors, pour l’organisation de la campagne audiovisuelle officielle, le législateur devrait-il tenir compte des principes constitutionnels d’expression pluraliste des opinions, de participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation et du principe d’égalité de traitement ?

Au fond, il n’y a aucune raison, spécialement pour les élections européennes, de répartir le temps d’émissions en fonction de la représentativité passée des groupements et partis politiques dans le paysage politique. Cette prise en compte est conservatrice ; elle donne une prime à « l’ancien monde » sur le « nouveau » qui pourrait émerger.

Il est donc préconisé de faire disparaître la deuxième fraction contenue dans le projet de loi (deux heures d’émission pour les listes soutenues par des parlementaires nationaux) et de combiner les première et troisième fractions afin que, pour toutes les élections européennes à venir, l’article 19 de la loi du 7 juillet 1977 relatif à la propagande audiovisuelle officielle soit rédigé de la manière suivante, par ces trois alinéas venant remplacer les quinze alinéas du projet de loi : 

« En fonction du nombre de listes régulièrement enregistrées, le Conseil supérieur de l’audiovisuel fixe la durée du temps d’antenne du service public de la communication audiovisuelle mise à la disposition de ces listes pendant la campagne électorale sur chaque société nationale de programme mentionnée à l’article 44 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Cette durée ne saurait être inférieure à trois heures ni supérieure à six heures.

Elle est répartie également entre toutes les listes ».

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