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Billet de blog 23 juin 2017

Vers un état d’urgence allégé mais permanent

Le conseil des ministres du 22 juin 2017 a adopté le projet de loi transfusant dans la légalité ordinaire, en une version pour l'instant moins restrictive pour les libertés individuelles, certaines des mesures de l’état d’urgence.

Paul Cassia
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Adossé au projet de loi prorogeant l’état d’urgence jusqu’au 1er novembre 2017 au plus tard, le projet de loi « renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme » adopté en conseil des ministres le 22 juin 2017 est, disons-le tout net, sensiblement « moins pire » du point de vue des garanties individuelles que l’avant-projet initial, ce qui montre que certaines alertes ont heureusement été entendues. On y reviendra, il prévoit par exemple l’intervention du juge des libertés et de la détention en matière de perquisitions administratives – appelées hors état d’urgence les « visites domiciliaires » ; il réduit les hypothèses dans lesquelles un lieu de culte peut être temporairement fermé par décision préfectorale, évacuant celle originellement prévue qui consistait à permettre cette fermeture en cas de « provocation à la discrimination ou à la haine ».

Il crée un curseur de légalité intermédiaire entre la police administrative classique, où la liberté est le principe et la restriction au nom de l’ordre public l’exception, et la police administrative exceptionnelle de l’état d’urgence, où la préservation de l’ordre public prime sur la défense des libertés individuelles.

La souplesse a ses limites et le gouvernement n’a toutefois pas suivi certaines des préconisations issues de l’avis n° 393348 rendu le 15 juin 2017 par l’Assemblée générale du Conseil d’Etat, laquelle suggérait que les lieux de culte puissent être fermés par les préfets pour 4 mois et non pour 6 mois, ou encore que les assignations à résidence soient limitées à 6 mois et non renouvelables par périodes de 3 mois.

Ce texte n’est, en l’état, qu’un projet. Le régime de chacune des quatre mesures nouvelles de police administrative (périmètres de protection à l’article L. 226-1 du Code de la sécurité intérieure – CSI – , fermeture des lieux de cultes à l’article L. 227-1 CSI, perquisitions administratives à l’article L. 229-1 CSI et assignations à résidence sans obligation de demeurer dans un domicile à l’article L. 228-1 et suivants du CSI ; v. cet article du Monde) qu’il prévoit pourront être modifiées par les parlementaires dans les semaines à venir.

Ce billet se bornera à faire trois observations générales, sans entrer dans le détail du régime juridique applicable aux quatre mesures proposées qui viennent inscrire un état d’urgence « allégé » dans le droit commun.

1 – Ce projet de loi n’est vraisemblablement qu’une première étape vers d’autres lois « antiterroristes ».

Le président de la République a d’ailleurs d’ores et déjà annoncé que le texte allait être complété par les parlementaires, à propos de la détention d’armes par les personnes « fichées S », ainsi que le souligne Jérôme Hourdeaux.

Il est présenté au Parlement sans qu’un bilan de l’efficacité de l’état d’urgence comme des nombreuses lois « antiterroristes » adoptées sous le quinquennat précédant soit réalisé – on rappellera à cet égard qu’il y a moins de 3 mois, le 28 février 2017, a été publiée une loi « relative à la sécurité publique ». Pourtant, comme l’a rappelé le Conseil d’Etat dans son avis (positif, bien sûr) du 15 juin 2017 sur la 6ème prorogation de l’état d’urgence, les « instruments juridiques de la lutte contre le terrorisme [ont été] significativement renforcés par les lois adoptées ces dernières années dans le domaine du renseignement, de la police administrative et de la procédure pénale ».

Les textes répressifs s’empilent, mais avec quelle effectivité ? Est-il opportun de faire des lois qui concernent potentiellement les libertés de millions de personnes, alors qu’il n’y a qu’une poignée d’individus « à risque » en matière terroriste, qui peuvent parfaitement être suivis par les services de police et la justice par l’effet des très nombreuses dispositions inscrites dans le Code pénal ? On peut évidemment lutter contre le terrorisme sans l’état d’urgence : « la première question à se poser, finalement, est de savoir si la France a besoin d’une énième nouvelle loi antiterrorisme ».

Si ce bilan préalable n’est jamais fait, c’est probablement que la furie sécuritaire qui anime nos décideurs publics le rend superfétatoire : le buzz législatif donne l’illusion que les pouvoirs publics agissent contre le terrorisme, alors pourront que ses causes ne sont jamais traitées (en raison sans doute de leur extraordinaire complexité) et que la plus-value de la répression tous azimuts n’est jamais démontrée.

A quoi sert-il de banaliser les perquisitions administratives, quand seules 20 des 4 500 qui ont été effectuées dans le cadre de l’état d’urgence ont conduit à l’ouverture d’une enquête (mais aucune condamnation à ce jour semble t-il) pour association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste ? Il n’est pas possible de suivre l’avis du Conseil d’Etat (para. 14) lorsqu’il indique que « eu égard tant à l’expérience acquise concernant la mise en œuvre des perquisitions administratives dans le cadre de l’état d’urgence, qu’aux motifs retenus par le projet pour justifier légalement ces visites, les dispositions du projet sont propres à permettre d’atteindre l’objectif recherché de prévention efficace du terrorisme » !

Dans le même ordre d’idées, en quoi une assignation à résidence dans un périmètre déterminé avec obligation de pointage quotidien au commissariat fait-elle obstacle à ce qu’un attentat soit commis dans ce périmètre par la personne assignée, et donc « renforce » d’une quelconque manière la sécurité intérieure ?

En quoi un périmètre de protection permet-il de garantir qu'une action terroriste ne s'y déroulera pas à sa périphérie ?

Les barrières des libertés fondamentales cédant peu à peu au nom de l’impératif supérieur de prévention des troubles à l’ordre public, nul ne peut prévoir jusqu’où cette décadence sécuritaire nous entraînera si, hélas, d’autres attentats devaient survenir. Le Défenseur des droits a raison de parler de « pilule empoisonnée » à propos du projet de loi sur la sécurité publique.

2 – Cette loi prévoit pour les personnes concernées davantage de garanties que la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence.

On passera sur le changement – risible en d’autres circonstances – de l’appellation des perquisitions administratives de l’état d’urgence, appelées « visites » dans le projet de loi, à la fois pour « faire oublier » l’état d’urgence et pour aligner la terminologie avec ce qui est prévu en droit des étrangers afin que soit exécutée une mesure d’éloignement (v. le II de l’article L. 561-2 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers en France : « l’autorité administrative peut demander au juge des libertés et de la détention de l'autoriser à requérir les services de police ou les unités de gendarmerie pour qu'ils visitent le domicile de l'étranger afin de s'assurer de sa présence et de le reconduire à la frontière ou, si le départ n'est pas possible immédiatement, de lui notifier une décision de placement en rétention »).

Pour le reste, le juge sera (un peu) plus présent que sous le régime de l’état d’urgence, à deux moments différents selon le type de mesure concernée :

. s’agissant de la décision préfectorale de fermer des lieux de culte, la saisine du juge administratif du référé-liberté aura un effet automatiquement suspensif, de son exécution jusqu’à ce que la décision juridictionnelle soit rendue.

. s’agissant des perquisitions administratives demandées par les préfets, l’autorité judiciaire interviendra pour autoriser les perquisitions administratives demandées par les préfets. Cette intervention sera effectuée non plus par le procureur de la République, comme dans l’avant-projet de loi, mais par le juge des libertés et de la détention près le TGI de Paris, c’est-à-dire par un magistrat indépendant du pouvoir exécutif. L’ordonnance de ce juge autorisant la perquisition comme les saisies effectuées à cette occasion pourra être contestée devant la cour d’appel de Paris puis le cas échéant la Cour de cassation. A l’instar des « visites » autorisées par le juge des libertés et de la détention sur le fondement de l’article L. 561-2 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers en France, ce magistrat contrôle systématiquement les opérations de perquisition autorisées sur le fondement de la loi « antiterroriste », et le cas échéant y assiste s’il le souhaite ou s’y fait représenter par un autre magistrat du siège.

Les assignations à résidence prises par le ministre de l’Intérieur ne font pas l’objet d’une procédure juridictionnelle particulière, mais le ministre de l’Intérieur doit mettre la personne assignée « en mesure de lui présenter ses observations dans un délai maximum de huit jours après la notification de la décision » ; cette obligation n’est toutefois assortie d’aucune sanction si elle est méconnue.

Ces garanties particulières nouvelles rejoignent partiellement celles que j’avais proposées dans cet ouvrage pour ce qui concerne la mise en œuvre de la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence (p. 174 : saisine obligatoire de la juridiction administrative tenue de se prononcer à bref délai ; p. 182 : « pour un filtre des perquisitions administratives par un magistrat saisi a priori »). Une marge certaine de progrès reste envisageable, comme celle qui consisterait à ouvrir un recours administratif contre l’assignation à résidence non pas devant le ministre de l’Intérieur auteur de la mesure attaquée (et qui aura pour cette raison une tendance naturelle à la confirmer), mais devant une commission indépendante (p. 171 ; des commissions administratives départementales étaient initialement prévue par l’article 7 de la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence, jusqu’à ce que, pour de mauvaises raisons, le législateur supprime cette garantie par la loi du 20 novembre 2015).

3 – Quoique bienvenues, ces garanties judiciaires, juridictionnelles ou administratives ne doivent pas faire illusion.

D’une part, les magistrats – qu’ils soient administratifs ou judiciaires – sont contraints par le texte même de la future loi antiterroriste qui, comme la loi sur l’état d’urgence, fait prévaloir les considérations de préservation de l’ordre public sur la protection des libertés individuelles. Autrement dit, le doute ne profite pas à la personne concernée, mais à l’action de l’administration.

D’autre part, la future loi antiterroriste repose sur la même logique du soupçon que la loi sur l’état d’urgence. Sur quelles bases un juge judiciaire des libertés et de la détention pourrait-il refuser la perquisition administrative demandée par le préfet lorsque celui-ci lui présentera une « note blanche » pour établir la « dangerosité » de la personne concernée par la perquisition ? Le contrôle a priori risque d’être illusoire.

En outre, il est évident que le projet présenté par le gouvernement, quoique centré formellement sur la lutte contre le terrorisme (le gouvernement a sur ce point heureusement suivi l’avis du Conseil d’Etat en restreignant les motifs de fermeture des lieux de culte, la provocation à la haine ou à la discrimination ne pouvant plus une telle mesure contrairement à ce que prévoyait l’avant-projet de loi), aura vocation en pratique à s’appliquer à des situations n’ayant qu’un lien très lâche, voire pas de lien du tout, avec la menace terroriste, comme l’a clairement illustré la manière dont la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence a été mise en œuvre ainsi que cela est excellemment rappelé par Libération du 22 juin 2017 (p. 15). S’agissant par exemple de la création par arrêté préfectoral d’un périmètre à circulation réglementée dit dans la novlangue législative « périmètre de protection » – l’équivalent des zones de protection ou de sécurité prévue à l’article 5 de la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence – rien ne peut garantir qu’elles ne seront pas instituées pour faire obstacle à la liberté de manifester : tout lieu sur le territoire français est « soumis à un risque d’actes de terrorisme » et pourra donc faire l’objet d’une restriction préfectorale.

Enfin, malgré tous ses défauts et toutes ses limites en termes de garanties des droits individuels, la loi sur l’état d’urgence prévoyait un droit de regard parlementaire sur sa mise en œuvre. Certes, ce contrôle était sans effet sur les rapports de force Parlement/gouvernement, dès lors qu’il y avait un large consensus pour mettre en œuvre l’état d’urgence. Mais au moins le public pouvait-il être informé, via une page dédiée sur le site de l’Assemblée nationale du nombre de perquisitions administratives, d’assignations à résidence, d’interdictions de séjour, d’interdictions de manifester, d’arrêtés préfectoraux autorisant les fouilles de bagages et de véhicules… Au moins était-il possible d’évaluer les suites données à ces mesures : des stupéfiants trouvés, des peines de prison prononcées... ou, comme dans 90% des cas, rien du tout. Avec la future loi antiterroriste, ces informations ne seront plus disponibles ni a fortiori publiées sur internet.

L’opacité vient favoriser le risque d’arbitraire administratif, auquel le juge pourrait en réalité servir d’alibi ainsi que le pointe le Syndicat de la magistrature.

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