Défendre à la fois la neutralité et la liberté d'expression

Nous ne devons pas céder à des menaces qui réduiraient une liberté d’expression du fonctionnaire légalement reconnue. C’est la même logique démocratique qui nous conduira à respecter l’obligation de neutralité mais à refuser les abus qui voudraient interdire l’expression de nos opinions.

Les débats autour du projet de loi Blanquer posent à nouveau la question d’une éventuelle limitation du droit d’expression des fonctionnaires. Des enseignants ont été l’objet d’injonctions qui auraient dû être plus mesurées notamment lorsque l’obligation de neutralité ou le devoir de réserve sont abusivement invoqués pour légitimer des interdictions de communiquer publiquement.

L’obligation de neutralité

Rappelons ce qu’est l’obligation de neutralité affirmée par l’article 25 de la loi de juillet 1983.
Elle s’inscrit tout d’abord dans un principe constitutionnel lui-même hérité de la Déclaration de 1789 : « nul ne peut être lésé, dans son travail ou son emploi, en raison de ses origines, de ses opinions ou de ses croyances ». C’est seulement depuis 2016, par la loi dite "déontologie", que cette obligation a été explicitement formulée et inscrite dans la loi de juillet 1983. 
Pour le fonctionnaire, c’est à la fois l’affirmation d’un droit qui garantit sa liberté et l’exigence d’une obligation qui garantit la liberté des usagers du service public. L’équilibre permettant le respect de ce principe nécessite une dialectique des droits et des obligations qui est indispensable au fonctionnement administratif d’une démocratie.

Résumons donc l’obligation de neutralité : le fonctionnaire bénéficie de la liberté d’opinion mais il ne dispose pas du droit d’exprimer cette opinion, qu’elle soit religieuse ou politique, dans le cadre de l’exercice de ses fonctions. 

Une obligation limitée à l’exercice des fonctions

La loi limite cette obligation de neutralité à l’exercice des fonctions. Exiger cette neutralité hors de l’exercice des fonctions constitue donc un abus de pouvoir. Il n’est donc pas possible d’invoquer l’obligation de neutralité pour interdire à un enseignant de répondre à une interview ou de participer à une table ronde alors qu’il le fait hors de l’exercice de ses fonctions.
C’est pourquoi les pressions faites sur les enseignants pour les dissuader de toute expression publique relèvent davantage d’un rapport de force managérial que d’un contrôle fondé sur des obligations légales ou réglementaires. L’exigence de l’autorisation préalable de son supérieur hiérarchique pour répondre à un journaliste est abusive dès lors que l’interview se déroule hors des fonctions, c’est à dire hors du temps de service et hors du lieu d’exercice.
Quant à la mention de la fonction, elle obéit à une indication usuelle dans les pratiques journalistiques aidant à identifier qui parle par la désignation de son métier. Elle ne signifie évidemment pas que c’est au nom de l’institution que l’enseignant parle et il importe évidemment que les propos qu’il tient ne comportent aucune ambiguïté à ce propos : c’est en tant que citoyen exerçant le métier d’enseignant qu’il s’exprime.

L’obligation de réserve

L’obligation de réserve contraint le fonctionnaire à s’abstenir d’expressions pouvant nuire au service public ou portant atteinte à un supérieur hiérarchique. Notion jurisprudentielle, l’obligation de réserve est fortement influencée par les volontés politiques ministérielles. Le juriste Marcel Piquemal, spécialiste du droit de la Fonction publique disait :  elle « ne relève pas de critères objectifs, mais découle de tendances plus ou moins restrictives, plus ou moins libérales, qui procèdent de la conception du pouvoir en place» (1). 
A la différence de la neutralité, l’obligation de réserve ne se limite pas à l’exercice des fonctions mais est requise y compris dans la vie privée du fonctionnaire, notamment dans son expression sur les réseaux sociaux ou dans la presse.
A défaut de la définir précisément, la jurisprudence caractérise l’obligation de réserve par la mesure des propos tenus. Dans de nombreux arrêtés du Conseil d’État, c’est l’outrance, l’inconvenance ou la violence du ton qui est retenue comme constituant un manquement à l’obligation de réserve d’autant que ce manquement nuit à la bonne marche du service. Cet élément de nuisance au fonctionnement du service est essentiel. L’obligation de réserve n’est donc pas invocable pour un enseignant du seul fait de l’expression d’un désaccord politique.
De plus, l’obligation de réserve portant sur la forme du propos, on voit mal comment elle peut être invoquée a priori, avant même que puisse être constaté un éventuel manque de mesure.

L’exemplarité de l’article 1 du projet de loi

Dans un contexte où l’administration renforce la pression sur ses agents, où elle veut les contraindre au silence et parfois même où elle les menace de mesures disciplinaires, on comprend que l’article 1 du projet de loi Blanquer ait quelque peine à être considéré par ses seules vertus protectrices et puisse faire naître de graves inquiétudes. L’étude d’impact exprimait clairement la volonté de légaliser des éléments jurisprudentiels : difficile de comprendre autre chose qu’une volonté de donner un cadre légal à l’obligation de réserve. On voit dès lors que si la référence à la loi de 1983, introduite par amendement, constitue une avancée, elle est loin de suffire pour garantir contre des évolutions qui réduiraient le droit d’expression.
Il ne s’agit évidemment pas ici de douter du fait que le comportement d’un agent du service public doive être exemplaire mais de craindre l'usage qui sera fait de cette logique légale d’exemplarité.

Juridique ? Politique ?

Il est évident que l’intervention d’un supérieur hiérarchique enjoignant un enseignant de ne pas s’exprimer publiquement, alors que ce dernier respecterait les obligations de neutralité et de réserve, ne peut être légitime. Le paradoxe est que, faites au nom de la neutralité, ces injonctions relèvent en fait du champ du politique. Car si un cadre de la fonction publique a pour mission la mise en œuvre des textes légaux et réglementaires, il ne lui appartient pas, dans le cadre de ses fonctions, de soutenir un projet de loi et de lutter contre les critiques qui en seraient faites. Il y aurait beaucoup à dire sur le recours croissant à la notion de loyauté mais vouloir l’invoquer pour considérer une incompatibilité entre la fonction et la critique du projet de loi relèverait d’un abus inquiétant pour la démocratie. 

 

 

(1) Marcel PIQUEMAL, Le fonctionnaire : devoirs et obligations, 1976, p. 161

 

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