Quatre questions sur le nouveau projet de loi créant la fonction de directeur d’école

Un projet de loi qui ne traite pas réellement de la question des charges de travail des directrices et directeurs mais reste centré sur une obsession néo-libérale : gouverner le service public par injonctions et contraintes en ajoutant un échelon hiérarchique local et en le soumettant par l’insécurité du cadre d’emploi. Nous sommes bien loin des objectifs de la réussite scolaire !

Le projet de loi créant la fonction de directeur d’école déposé le 12 mai dernier ne créant pas un statut de directeur, d’aucuns pourraient considérer que les changements qu’il induirait seraient en définitive sans conséquence majeure. Ils se méprennent. 
L’habileté de la proposition est qu’effectivement, renonçant à la création d’un corps spécifique de directeurs d’école, elle laisse croire qu’elle n’engage pas de transformations statutaires mais vient seulement répondre aux revendications liées aux conditions d’exercice de la fonction. Il n’en est rien….


Quelle finalité pour un emploi fonctionnel de directeur ?
Ce n’est donc plus par l’existence d’un corps spécifique que la loi va créer un cadre à la fonction de directrice ou directeur d’école mais par l’emploi fonctionnel.
L’emploi fonctionnel est un détachement. Cela signifie que le directeur quittera le corps des professeurs des écoles, le temps de l’exercice de sa mission de direction. Son ancienneté continuera à progresser dans son corps d’origine mais sa rémunération sera calculée sur une grille liée à son emploi fonctionnel. Il ne deviendra jamais titulaire de son poste de directeur puisque qu’il est nommé pour une période déterminée que le DASEN pourra choisir de reconduire ou non. Et c’est justement pour permettre cela que les emplois fonctionnels ont été créés.
Il y a quelques années ce type d’emploi était limité à des hautes responsabilités intimement liées à l’exercice du pouvoir politique pour lesquelles le gouvernement nommait et révoquait grâce à un pouvoir discrétionnaire. Puis, ces emplois fonctionnels se sont développés dans la Fonction publique territoriale où ils permettaient de nommer et de mettre fin aux fonctions des collaborateurs politiques des élus. L’usage s’est répandu dans la Fonction publique d’État et hospitalière, avec une finalité claire de mise en tutelle de l’exercice des fonctions car la reconduction du détachement est liée à la seule volonté su supérieur hiérarchique, ce qui constitue d’évidence un rapport de contrainte.
Des études ont montré comment ce type d’emploi produit un sentiment permanent d’insécurité qui incite à un surinvestissement qui ne garantit en rien une amélioration qualitative du service : « Mais l’insécurité présente le risque de se transformer en spirale régressive pour l’individu si elle dépasse un certain seuil, or comment évaluer celui-ci ? Combien de dirigeants éprouvent une usure professionnelle accélérée face à de telles contraintes, et dès lors, quel est le coût humain et la durabilité d’une performance liée à l’insécurité ? De plus les effets organisationnels produits sont-ils garants de performance ou d’apprentissage organisationnels ? » (1)
En résumé : un cadre d’emploi qui entretient une pression hiérarchique permanente …


Qu’est-ce qu’être délégataire de l’autorité académique ?
A lire le début de l’article 1 de la loi, on pourrait être rassuré puisque la mission hiérarchique du directeur semble se limiter à entériner les décisions du conseil d’école… ce qui pourrait laisser croire à une fonction exécutive centrée sur la mise en œuvre de décisions prises collectivement, au sein d’une instance réunissant l’ensemble des acteurs de l’école. Mais quel est le champ de compétences décisionnelles d’un conseil d’école ? Hormis le règlement intérieur soumis à son vote et les activités complémentaires ou les actions école-collège sur lesquels il donne un accord, il reste essentiellement une instance consultative émettant des avis et des suggestions. Le commentaire de l’article 1, fait dans l’exposé des motifs de la loi, livre une autre lecture : « L’article premier […] affirme que le directeur est décisionnaire lors des débats qu’il organise pour assurer le bon fonctionnement de l’école sur le plan pédagogique comme sur celui de la vie de l’école. ». Une telle lecture offre au directeur la possibilité de trancher dans l’ensemble des débats : conseil d’école, conseil des maîtres, conseil des maîtres de cycle, …
Le commentaire poursuit : « il a autorité pour prendre des décisions en lien avec ses différentes missions ainsi que sur les personnels qui sont sous sa responsabilité durant le temps scolaire, sans en être le responsable hiérarchique qui demeure l’inspecteur de l’éducation nationale (IEN) pour les enseignants et la commune pour les personnels municipaux.». Nous revenons à un principe qui existait déjà, celui d’une distinction entre une autorité fonctionnelle et hiérarchique. Mais dans les textes précédents, cette autorité fonctionnelle s’inscrivait dans une perspective de coordination. (2) Sur le plan pédagogique, le directeur suscitait « toutes initiatives destinées à améliorer l'efficacité de l'enseignement ». Désormais, l’intention est toute autre puisque le directeur est « décisionnaire » y compris sur le plan pédagogique.
Ainsi, nous explique l’exposé des motifs, « en cas de graves dysfonctionnements de son établissement ou de mise en danger des personnes, il peut prendre toutes dispositions nécessaires pour rétablir le bon fonctionnement et la sécurité des biens et des personnes ». La réalité des pouvoirs dépendra de ce que le cadre réglementaire fixera pour délimiter les délégations de pouvoir dont la loi affirme le principe : « Il est délégataire de l’autorité académique pour le bon fonctionnement de l’école dont il a la direction ». La formule est particulièrement forte puisqu’elle permet au directeur de prendre des décisions qui relèvent du recteur ou du directeur académique s’il en a la délégation. En renonçant à fonder l’autorité hiérarchique du directeur sur le statut, le projet de loi la crée par délégation.
On peut donc imaginer que cela donne le droit, par exemple, comme le souhaitait la Cour des Comptes en 2017 que cela puisse aller jusqu’à donner autorité au directeur pour « moduler la répartition annuelle des heures de service devant la classe en fonction des postes occupés et des besoins des élèves ». D’autant que la formulation de l’article 2 permettra une très large marge de manœuvre aux futurs textes d’application : « Le directeur administre l’école et en pilote le projet pédagogique », administrer pouvant être entendu comme assurant l’ensemble des actions nécessaires à la bonne marche du service public.
En résumé : un champ de pouvoirs très étendu sur l’organisation pédagogique et administrative de l’école.

L’école a-t-elle besoin de chefs ?
L’idéologie libérale réclame que les directeurs d’école soient dotés d’un statut hiérarchique leur permettant d’avoir autorité sur leurs adjoints. Cette volonté s’ancre dans un postulat idéologique simple que Luc Chatel avait résumé en son temps : « l’école a besoins de chefs ».
Une telle affirmation semble procéder de l’évidence mais jusqu’à la fin des années 1980, un autre choix avait présidé aux conceptions de la direction d’école. La circulaire du 15 janvier 1908, qui crée les conseils de maîtres en donne assez clairement l’esprit : « Il n'est pas de conception plus fausse, plus étrangère à nos habitudes d'égalité et de bonne confraternité, que celle qui maintiendrait le directeur et ses adjoints dans un isolement mutuel, le premier concentrant en sa personne toute la vie administrative et pédagogique de l'école, les seconds réduits à une obéissance étroite et bornant leur activité à enseigner suivant des méthodes et des principes acceptés sans discussion et sans foi et imposés d’autorité. ». Pour autant, une telle affirmation n’était pas en contradiction avec l’affirmation d’une autorité qui cherche essentiellement à coordonner les efforts vers le but commun. Le terme de « coordonner » devait d’ailleurs perdurer jusqu’aux textes actuels .
Quant à ceux qui voudraient nous faire croire que le refus du statut d’autorité s’inscrirait dans un fantasme post soixante-huitard, écoutons le témoignage de ce directeur parisien interrogé sur la question en 1906 : « Si par autorité du directeur on comprend l'usage qu'il entend faire des pouvoirs qu'il détient pour imposer des idées personnelles, je nie ce pouvoir directorial. Si, au contraire, on explique que cette autorité prend sa force et sa raison d'être dans l'influence que le directeur acquiert auprès de ses collaborateurs par […] le désir qu'il montre de leur être utile dans leur tâche si souvent pénible […] alors cette autorité devient parfaitement acceptable » (4). Rien de nouveau donc dans la volonté de privilégier le directeur-coordonnateur plutôt que le directeur-chef !
L’argumentation libérale se fonde toujours sur une amélioration de l’exercice des missions qui contribuera à une meilleure réussite scolaire. Mais, dès le début, ce sont d’autres enjeux qui apparaissent : ainsi avec Christian Fouchet en 1965 qui souhaite que ce soient les inspecteurs qui désignent les directeurs. On voit clairement comment l’enjeu n’est pas tant celui de l’amélioration fonctionnelle des missions que celui du contrôle des agents… C’est bien à nouveau autour des questions d’autorité que se cristallisent les oppositions au projet de René Monory, en 1986, qui proposait la création d’un grade spécifique, celui de maître-directeur, que l’opposition syndicale contraindra à abandonner. « Nous n'avons besoin ni de galons, ni de casquette, ni de carotte » dit la FEN (5) . Car, là encore, il ne s’agissait pas tant d’améliorer l’exercice de la fonction que de lui transférer l’autorité permettant de contraindre : la mission des directeurs n’était plus de transmettre les instructions mais d’exiger leur application.
En résumé : L'obsession libérale de vouloir rompre avec une tradition républicaine du directeur-coordonnateur pour le remplacer par un directeur-chef.

Et pour les charges de travail ?
Depuis le suicide de Christine Renon et la diffusion de son ultime lettre, il est apparu avec une évidence plus grande encore que la question centrale de l’exercice des missions des directrices et directeurs est la surcharge de travail dont ils sont l’objet. Si la loi propose de décharger totalement les directeurs de plus de 8 classes, ce qui constitue très clairement une avancée, elle reste très floue pour les autres où la décharge pourra être augmentée par l’attribution d’autres fonctions notamment la coordination des PIAL ou des REP. Et sur le plan de la simplification des charges, la loi est très largement insuffisante. Un article entier est consacré à simplifier les élections en cas de liste unique… cela ne peut prétendre être une simplification à la hauteur des enjeux. Quant à la réduction des charges autour du PPMS, bien des directeurs et directrices auront de la peine à percevoir un réel allégement dans la formulation de l’article 6 qui continue à leur confier l’adaptation d’un plan départemental aux spécificités de l’école, sa diffusion et sa mise en œuvre. En réalité quasiment rien ne vient simplifier les tâches administratives.
En résumé : alors que l’essentiel du problème est lié à l’impossibilité d’assumer l’ensemble des charges, la loi ne traite pas vraiment de cette question...

 

Voilà donc un projet de loi qui, sous prétexte d’améliorer les conditions d’exercice des directrices et directeurs, ne traite pas réellement de la question de leurs charges de travail mais reste centré sur une obsession néo-libérale : gouverner le service public par injonctions et contraintes en ajoutant un échelon hiérarchique local et en le soumettant par l’insécurité du cadre d’emploi. Nous sommes bien loin des objectifs de la réussite scolaire !

 

(1) Laurence DURAT, Logique de l'emploi et stratégies des dirigeants territoriaux dans un nouveau contexte institutionnel, Revue française d'administration publique, 2012/1, n° 141, p. 235

(2) Décret n°89-122, article 3

(3) Code de l’ÉDUCATION, article L411-1

(4) Le Petit Parisien, 21 août 1906

(5) Le Monde, 29 août 1986

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