Antennes-relais et 5G : les maires piégés !

La 5G a de quoi se faire un sang d’encre ! A ceux qui rêvent d’un monde connecté au point d’en déconnecter l’humain, je propose de méditer cette pensée de Cioran : « L’homme, à en croire Hegel, ne sera tout à fait libre « qu’en s’entourant d’un monde entièrement créé par lui ». Mais c’est précisément ce qu’il fait, et il n’a jamais été aussi enchaîné, aussi esclave que maintenant ».

Le déploiement des antennes-relais suscite des débats souvent exacerbés, surtout en ces lieux où l’on découvre, parfois par hasard, la sortie de terre de l’une d’elles. Et dans ce cas, pour exprimer son désarroi ou pour protester, l’on se tourne évidemment vers la ou le maire de la commune, édile vite accusé d’être du côté de l’opérateur … puisque l’autorisation de construire est signée de sa main.

Mais tout ça n’est pas si simple. Le maire, en effet, n’a plus beaucoup de pouvoirs d’urbanisme pour s’opposer à une telle implantation, quelles que soient la hauteur et la puissance de l’antenne, et encore moins au déploiement de la 5G qui pourtant posera d’ici peu une épineuse question d’aménagement du territoire communal. En revanche, il lui faudra de plus en plus de courage et d’abnégation pour tenter de rassurer la population de sa ville ou son village !

Une antenne-relais courante peut être implantée sans autorisation de construire :                                                                            

Lorsqu’il est confronté à la demande d’un opérateur d’implanter une antenne-relais sur le territoire communal, le maire ne peut s’opposer à la déclaration de travaux ou refuser le permis de construire qu’au regard des seules règles d’urbanisme codifiées au code de l’urbanisme, éventuellement précisées par le PLU de la commune. S’il s’en écarte et prononce un refus pour un motif relevant d’une autre législation non admise par quelques rares articles de ce code[1], sa décision sera inéluctablement annulée par le juge administratif. L’implantation de l’antenne-relais sera alors simplement retardée, le temps du procès.

Certes, le Conseil d’État a reconnu qu’un refus du maire puisse être fondé sur la méconnaissance du principe de précaution inscrit dans la Constitution, mais c’est en affirmant aussitôt qu’invoquer ce principe ne permet pas « de refuser légalement la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés faisant apparaître, en l'état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus ». C’est donc au maire d’apporter la preuve concrète de l’existence, là où se situe le projet d’implantation, d’un risque « pouvant résulter, pour le public, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes-relais »[2] : autant dire qu’il est exigé de lui d’apporter une preuve impossible ! Mais en réalité, tout cela ne présente plus beaucoup d’intérêt.

Auparavant, en effet, deux critères étaient pris en compte pour opter entre une déclaration de travaux ou un permis de construire, à savoir la hauteur de l’antenne et l’emprise au sol de l’installation. Par exemple, lorsque cette hauteur était supérieure à 12 m, et l’emprise au sol des installations inférieure à 5 m2, une déclaration préalable suffisait, alors qu’au-delà de ces 5 m2, un permis de construire était requis. Mais depuis l’intervention d’un discret décret du 10 décembre 2018 signé du Premier ministre d’alors, Édouard Philippe, le critère de la hauteur de l’antenne a été tout simplement supprimé : dorénavant, quelle que soit cette hauteur, qu’elle atteigne 12 m, 20 m ou bien plus, le seul élément à prendre en considération est celui de l’emprise au sol.

Et là, un arrêt relativement récent du Conseil d’État[3] est venu réduire cette notion d’emprise à la portion congrue : en effet, si l’antenne repose sur un bloc de béton qui ne dépasse pas le niveau du sol naturel, et quelles que soient les dimensions et donc l’étendue de ce bloc solidement enfoncé sous terre, l’emprise n’est « juridiquement » constituée que par la seule surface des bases du pylône et des armoires techniques de l’installation. A titre d’exemple, l’on trouve dans la jurisprudence[4] le cas d’une antenne de 21 m dont « les armoires, le coffret et le pylône présentent des volumes dont la projection verticale au sol crée une emprise au sol … de 3,55 m2 » : dans une telle configuration technique des plus courantes, même une déclaration préalable est inutile, une décision du maire étant alors « superfétatoire » au sens de la jurisprudence et, dès lors, insusceptible d’être contestée devant le juge administratif.

Ainsi, un opérateur peut sans difficultés insurmontables implanter une antenne-relais où bon lui semble[5] sans solliciter du maire la moindre autorisation d’urbanisme, pas même une autorisation de construire du niveau d’une simple déclaration de travaux … laquelle, en revanche, est impérativement exigée, à peine de sanctions, pour l’installation dans son jardin d’un abri-bois d’une surface au plancher de 5 m2 ! Il faut bien reconnaître que le lobbying de l’industrie du numérique est autrement plus efficace que celui des constructeurs d’abris de jardins …

Les autres décisions requises pour l’implantation d’une antenne sont ignorées :                                                                   

Il reste que ni les maires, ni les personnes concernées par la présence de l’antenne-relais, ne sont totalement démunis pour en contester le projet d’implantation car, avant sa construction, d’autres décisions sont requises.

Pour permettre l’exploitation de son antenne, l’opérateur doit en effet déposer au préalable une déclaration auprès de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et obtenir en outre une autorisation de l’Agence nationale des fréquences (ANFR), deux organismes de l’État dont les missions et les prérogatives sont définies au code des postes et des communications électroniques (CPCE). Les décisions qu’elles prennent ont le caractère de décisions de police administrative, ces deux autorités étant tenues de veiller au respect de divers objectifs, tels ceux fixés à l’article L. 32-1 de ce code qui visent, par exemple, « Un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé » ou encore « La sobriété de l'exposition de la population aux champs électromagnétiques ».

Lesdites décisions sont méconnues et pour cause : elles ne sont pas publiées, ou sans doute fort rarement, alors que tel devrait être le cas dès lors qu’il s’agit de décisions de police opposables aux tiers. C’est pourquoi le contentieux les concernant est fort rare, et c’est bien dommage, car c’est en examinant ces décisions-là que le juge administratif pourrait pleinement et sérieusement se prononcer, avant la construction de l’antenne, sur la question des effets sanitaires de l’exposition du public aux champs électromagnétiques[6] : l’on comprend bien, en effet, qu’il n’est pas vain, cette fois, d’invoquer leur impact sur la santé humaine, à charge pour ces organismes de démontrer le contraire.

Enfin, dans le cas d’une implantation sur un terrain privé, l’opérateur doit en outre bénéficier d’une servitude sur ce terrain[7], décision prise au nom de l’État par un arrêté du maire affiché en mairie. Une telle décision n’est pas sans intérêt : l’article L. 48 du CPCE prévoit en effet que « les travaux ne peuvent commencer » avant le terme de la procédure nécessaire à l’établissement de la servitude. Il reste que cette formalité est rarement mise en œuvre, l’opérateur préférant contourner cette obligation en signant discrètement un bail avec le propriétaire, lequel n’est pas forcément informé des responsabilités qu’il encourt en sa qualité de simple bailleur[8]. Or, cette servitude d’utilité publique[9] affectant l’utilisation du sol d’un terrain privé présente un caractère d’ordre public relevant d’une prérogative de puissance publique de l’État à laquelle, en l’espèce, il ne peut être dérogé, notamment au regard de l’article 6 du code civil selon lequel « On ne peut déroger, par des conventions particulières, aux lois qui intéressent l'ordre public (…) » : dans son rapport annuel de 2008, la Cour de Cassation a ainsi rappelé que « Le régime des servitudes instituées pour l’utilité publique est autonome, déterminé par des lois ou règlements particuliers, et les règles régissant les servitudes instituées pour les particuliers ne peuvent trouver application ».

Un bail de droit privé ne remplacera donc pas à lui-seul la servitude d’utilité publique de l’article L. 48, laquelle constitue par ailleurs une protection légale du propriétaire couvrant les principaux risques dommageables du fait de l’antenne, risques qui ne pourront alors être imputées qu’au seul opérateur  : cet article dispose en effet que « le bénéficiaire de la servitude est responsable de tous les dommages qui trouvent leur origine dans les équipements du réseau. Il est tenu d'indemniser l'ensemble des préjudices directs et certains causés tant par les travaux d'installation et d'entretien que par l'existence ou le fonctionnement des ouvrages ».

Les dommages visés sont de tous ordres et les décisions des juridictions judiciaires condamnant les opérateurs sur le terrain des troubles anormaux du voisinage ou de jouissance ne manquent pas. Il peut s’agir par exemple de réparations au titre de l’aggravation de la santé d’une personne souffrant d’une pathologie particulière, par exemple un électrohypersensible ou un malade cardiaque portant un pacemaker sensible aux champ électromagnétiques. De même, le juge a été amené à prononcer des condamnations au titre de préjudices d’anxiété, d’angoisse, de vue, de perte de la valeur vénale d’une maison[10]. Il est donc important que les propriétaires qui acceptent l’installation d’antennes-relais sur leurs biens prennent conscience des risques auxquels ils s’exposent, d’autant que ces risques ne sont pas tous assurables : les principales compagnies d’assurances ont en effet décidé de ne plus garantir, au titre de la responsabilité civile, les risques résultant de l’exposition aux champs électromagnétiques !  

Les maires piégés par le déploiement de la 5G :

Sur son site, l’ANFR informe sobrement que « Le déploiement de la 5G se fera dans un premier temps en recourant à l’infrastructure actuelle des opérateurs mobiles, constituée de sites dits macro. Mais elle devrait également s’articuler autour du déploiement de petites antennes, qui pourront être déployées dans du mobilier urbain ou à l’intérieur des bâtiments. Leur puissance sera plus faible que les antennes dites macros ».

Un peu plus loin, cette agence précise alors que « Pour atteindre les performances annoncées, la 5G utilisera des antennes intelligentes, appelées MIMO », en ajoutant que « La bande 26 GHz, qui fait partie des bandes dites millimétriques et qui est, à ce jour, la bande la plus élevée jamais utilisée en technologie cellulaire, sera la clé du très haut débit de la fibre sans fil que promet la 5G ».

Ces informations publiques émanant d’un organisme de l’État devraient susciter l’inquiétude et préoccuper un peu plus les élus locaux, un réseau 5G étant bien autre chose qu’un réseau 4G en termes de puissance, d’exposition aux champs électromagnétiques et de conséquences qui en découlent sur la santé et le bien-être de la population. A terme, la 5G dans la bande de fréquences de 26 GHz permettant le fameux « tout connecté » supposera en effet d’implanter une foultitude de mini-antennes dans les rues ou dans des bâtiments publics ou privés : c’est donc un redoutable problème d’aménagement du territoire communal et de gestion de conflits de voisinage, dont personne ne parle, qui attend les élus car ce sont eux, et non l’ANFR, l’ARCEP ou les opérateurs, qui seront en première ligne pour répondre aux inquiétudes des habitants !

En définitive, les maires et les élus locaux sont piégés et très peu d’entre eux qui siègent en qualité de parlementaires ne semblent en avoir conscience. Aujourd’hui, un opérateur peut techniquement installer une antenne-relais sur un terrain privé sans demander au maire la moindre autorisation de construire. De plus, ce maire peut très difficilement réagir aux décisions de l’ARCEP et de l’ANFR dont il n’est pas destinataire et qui ne sont jamais publiées. Il ne peut non plus imposer une servitude d’utilité publique sur un terrain privé dont la mise en œuvre dépend du bon-vouloir de l’opérateur. Enfin, il n’existe aucune disposition législative ou réglementaire encadrant le déploiement sur le territoire communal non pas du, mais des futurs réseaux 5G puisqu’il faut s’attendre à ce que chaque opérateur fasse cavalier seul pour installer et gérer la configuration du réseau qui lui est propre : la mutualisation des antennes est, certes recommandée, mais rarement suivie d’effet.

Les maires et les élus locaux n’ont donc quasiment aucun moyen d’intervenir directement.

Mais le gouvernement est là pour rassurer : il a demandé à l’Agence nationale de sécurité sanitaire (Anses) de donner son avis, publié ces derniers jours, et M. Cédric O, secrétaire d’État à la transition numérique, a exprimé sa satisfaction pour le travail accompli en déclarant que les conclusions de l’Anses « confortent notre décision d’autoriser le déploiement de la 5G et l’approche rigoureuse dont nous faisons preuve en matière de contrôle de l’exposition aux ondes. La recherche sur les effets sanitaires de cette technologie doit se poursuivre et s’intensifier ». L’important est en effet de démontrer que ce déploiement ne présente, de toute façon, aucun risque sanitaire majeur.

Les silences pesants du faux débat sur les questions de santé publique :

Si l’on en croit la presse unanime, l’Anses vient en effet de donner son feu vert au déploiement de la 5G[11]. On y lit par exemple[12] que « La nouvelle génération de réseaux mobiles 5G en cours de déploiement ne présente pas de risques nouveaux pour la santé, au vu des données actuellement disponibles, a estimé, mardi 20 avril, l’Agence nationale de sécurité sanitaire (Anses), dans un avis très attendu sur cette technologie controversée », ou encore que « Dans un communiqué conjoint, les ministres concernés (écologie, économie, santé, numérique) ont estimé que le rapport de l’Anses  conforte les choix du gouvernement sur le lancement de la 5G et se sont engagés à renforcer les efforts de recherche sur (…) d’éventuels effets sanitaires notamment sur la bande des 26 GHz ». Voilà, en effet, qui paraît rassurant ! Mais qui a vraiment lu cet épais rapport de l’Anses ?

A propos du déploiement de la 5G dans la bande 26 GHz qui permet d’entrer dans le rêve du  « tout connecté », l’Anses reconnaît pourtant qu’ « À l’heure actuelle, les données ne sont pas suffisantes pour conclure à l’existence ou non d’effets sanitaires liés à l’exposition aux champs électromagnétiques dans la bande de fréquences autour de 26 GHz », et pour cause dès lors, ajoute-t-elle, qu’ «  Aucune donnée d’exposition dans la bande de fréquences spécifiques autour de 26 GHz n’est aujourd’hui disponible » ou encore qu’ « Il n’existe pas à ce jour de travaux publiés visant à examiner les effets spécifiques de la 5G dans la bande 26 GHz ».

Alors, comment ne pas être perplexe ? Comment, en effet, peut-on dire en même temps que la 5G « ne présente pas de risques nouveaux pour la santé, au vu des données actuellement disponibles », en se fondant sur un rapport officiel qui souligne qu’ « il n’existe pas à ce jour de travaux publiés » sur ce sujet ? Il y a là une belle contradiction entre le discours officiel et le rapport de l’Anses, une contradiction qui, en réalité, ne rassure pas !

Et quel dommage que cette agence, dont les recommandations se limitent, aujourd’hui comme hier, à engager ou à poursuivre des études et des recherches, se soit écartée de la ligne qu’elle avait tracée dans un rapport de 2009 où elle soulignait par exemple que « dans un contexte incertain (…) dès lors qu’une exposition environnementale peut être réduite, cette réduction doit être envisagée » ! Quel dommage encore qu’elle n’ait pas été suivie lorsqu’elle recommandait dans son rapport de 2016 que « les niveaux de référence visant à limiter l’exposition aux champs électromagnétiques radiofréquences (liée aux sources lointaines) soient reconsidérés, afin d’assurer des marges de sécurité suffisamment grandes pour protéger la santé et la sécurité de la population générale, et tout particulièrement celle des enfants » ! Et quel dommage enfin que ses investigations ne visent essentiellement que la recherche de liens de causalité directe entre l’apparition d’une pathologie et l’antenne que son fonctionnement est susceptible de provoquer et non, ou rarement, au constat de l’aggravation, après l’implantation de cette antenne, de pathologies dont souffrent déjà celles et ceux qui, à leur corps défendant, en deviennent tout d’un coup riverains : l’Anses elle-même, dans un rapport de 2018, évaluait déjà à un minimum de 5% de la population le nombre d’électrosensibles, soit plusieurs millions de personnes vivant en France ! Est-ce si négligeable pour balayer cette réalité d’un revers de main ?

Tout ça est désespérant, et l’on entend rarement cités en France les rapports d’experts étrangers qui osent, eux, tirer la sonnette d’alarme, tels ces 170 scientifiques de 37 pays différents qui viennent de réclamer un moratoire sur le déploiement de la 5G. On n’y entend pas davantage critiquer sérieusement cette résolution du Conseil de l’Europe adoptée le 27 mai 2011 par ses 47 membres, assemblée dont il faut rappeler que la Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg en est la cheville ouvrière. Cette résolution, portant sur « Le danger potentiel des champs électromagnétiques et leur effet sur l’environnement », souligne pourtant qu’ « Attendre d’avoir des preuves scientifiques et cliniques solides avant d’intervenir pour prévenir des risques bien connus peut entraîner des coûts sanitaires et économiques très élevés, comme dans les cas de l’amiante, de l’essence au plomb et du tabac »  en insistant sur « l’importance cruciale de l’indépendance et de la crédibilité des expertises scientifiques pour obtenir une évaluation transparente et objective des effets nocifs potentiels sur l’environnement et la santé humaine » et en recommandant, outre « d’abaisser les seuils admissibles pour les antennes-relais, conformément au principe ALARA », de déterminer les lieux d’implantation « non pas en fonction des seuls intérêts des opérateurs, mais en concertation avec les responsables des collectivités territoriales et avec les habitants ou des associations de citoyens concernés ».

Enfin, qui a plus intérêt que d’autres à s’appuyer sur des études sérieuses et indépendantes ?  N’est-ce pas celui qui sera tenu de payer s’il est un jour jugé responsable de l’incident, de l’accident, de la maladie contractée ou son aggravation, outre celui qui garantit ce risque en l’assurant. Or, s’agissant de l’exposition aux champs électromagnétiques, les compagnies de réassurances (la Lloyd’s en premier lieu) et, par voie de conséquence, les assureurs (par exemple AXA) ont décidé, au nom du principe de précaution ( !), de ne plus garantir les risques provenant de l’exposition aux champs électromagnétiques, au même titre que l’exposition au plomb ou à l’amiante. Ce choix, bien évidemment, n’a pas été pris sans raison et repose certainement sur des études qui ne mènent peut-être pas aux mêmes résultats rassurants que ceux dont se prévalent, en France, les opérateurs, les pouvoirs publics et les médias qui les relayent !

Une lueur d’espoir ?

En définitive, la stratégie des pouvoirs publics, alliés aux opérateurs pour accélérer le déploiement du réseau 5G, suit deux axes. Le premier consiste à détricoter ou permettre de contourner discrètement les règles de droit pour faire tomber celles des barrières de sécurité juridique qui ne laisseraient pas les mains suffisamment libres aux opérateurs. Le second vise à verrouiller tout débat sérieux en organisant une communication forcenée sur les questions de santé destinée à rassurer à tout prix, quitte à transformer les incertitudes en vérités intangibles pour éviter d’aborder les certitudes qui gênent. C’est cette volonté de laisser faire dans l’opacité qui prédomine au plus haut sommet de l’État. Et les experts qui se prétendent comme tels, plus à l’aise sur les plateaux médiatiques que dans leurs laboratoires, sont là pour injecter dans nos cerveaux les sédatifs anesthésiants les plus puissants qui soient.

L’on a tous retenu, en effet, ces mots du Président de la République déclarant devant un parterre d’entrepreneurs que « La France est le pays des Lumières, c'est le pays de l'innovation (…). On va tordre le cou à toutes les fausses idées. Oui, la France va prendre le tournant de la 5G parce que c'est le tournant de l'innovation » en ajoutant, un peu moqueur : « J'entends beaucoup de voix qui s'élèvent pour nous expliquer qu'il faudrait relever la complexité des problèmes contemporains en revenant à la lampe à huile! Je ne crois pas que le modèle Amish permette de régler les défis de l'écologie contemporaine ». Il est quand même décevant que le Président qui se borne à cliquer, les yeux fermés, sur le bouton « Siècle des Lumières » sans tirer parti de ce que ce Siècle et l’esprit critique qui l’animait a voulu éclairer, n’ait pas trouvé au moins une petite lueur d’inspiration chez Jean-Jacques Rousseau qui écrivait : « Peuples, sachez donc une fois que la Nature a voulu vous préserver de la Science, comme un père arrache une arme dangereuse des mains de son enfant ».

Certes, la science a rendu bien des services utiles à l’humanité, mais elle a aussi produit de nombreuses monstruosités. Le problème de la 5G, c’est que cette invention, outre qu’elle présente des risques inéluctables d’aggravation de la santé humaine, physique et mentale, ouvre la voie vers une société à telle point artificielle que les valeurs purement humaines auront tôt fait de n’y subsister qu'à l’état de larves.

Jacques Ellul, en 1988, nous mettait en garde sur les dangers qui attendaient l’homme du 21ème siècle. Dans un livre prémonitoire qui garde toute son actualité intellectuelle, « Le bluff technologique », il posait la question suivante: « Sommes-nous enfermés, bloqués, enchaînés par la fatalité du système technicien qui nous fait marcher comme d’obéissants automates grâce à son bluff ? … Non, en fait, parce que ce système ne cesse de grandir et il n’y a pas d’exemple jusqu’ici de croissance qui n’atteigne son point de déséquilibre et de rupture … ». Il y a donc une lueur d’espoir, et ce point de rupture n’est peut-être plus trop éloigné, grâce à cette histoire de 5G ! Ce sera un drame pour certains, et sans doute un soulagement pour ceux qui croient encore que ce sont les valeurs humaines qui seules doivent guider nos sociétés.

Paul Report

[1] Par exemple en cas d’implantation à proximité d’un site protégé par la législation des monuments historiques.

[2] Arrêt société Orange/commune de Noisy-le-Grand n° 344992 du 30/01/2012

[3] Arrêt commune de Tillé / société Orange n° 425364 du 06/11/2019

[4] Arrêt, Cour administrative de Douai, société Orange n° 15DA01482 du 12/10/2017

[5] Sur le domaine public, il lui faudra toutefois négocier une convention d’occupation.

[6] Pour plus de détails sur ce point, voir mon étude « Les arcanes du contentieux des antennes relais de téléphonie mobile » publiée dans la revue AJDA/Dalloz n° 17-2015 du 18/05/2015.

[7] Pour une implantation sur le domaine public, il n’y a pas de servitude spécifique, puisque celle-ci y est automatiquement instituée par la loi (article L. 45-9 du CPCE).

[8] Voir par exemple, Cour de Cassation, Chambre civile 3, du 17 avril 1996, 94-15.876, publié au bulletin, qui confirme que « la victime d'un trouble de voisinage trouvant son origine dans l'immeuble donné en location, peut en demander réparation au propriétaire ».

[9] L’article L. 151-43 du code de l’urbanisme dispose que « Les plans locaux d'urbanisme comportent en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol et figurant sur une liste dressée par décret en Conseil d'État », et l’annexe au Livre 1er de la partie règlementaire de ce code énumère les servitudes d’utilité publique visées à l’article L. 151-43 au nombre desquelles figure au II-E §3  les « servitudes des articles L. 45-9 et L. 48 du code des postes et des communications électroniques ».

[10] Les arrêts de Cours d’appel sont nombreux. Citons par exemple l’arrêt n° 04/01348 du 20/09/2005 de la Cour d’appel de Bordeaux qui a condamné un opérateur à indemniser le voisin d’une antenne-relais au titre d’un préjudice de vue et de celui de la perte de valeur de sa maison.

[11] Rapport et avis rendus publics en mars 2021

[12] Article Franceinfo et AFP publié le 21/04/2021

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