Un coup inquiétant asséné par le Conseil Constitutionnel contre le Parlement.

C’est par une phrase anodine d’une décision du 28 mai 2020 à peine effleurée du regard de nos actuels représentants au Parlement que le Conseil Constitutionnel vient de peindre en clair-obscur l’un des principes fondamentaux de la République : le principe qui garantit la séparation des pouvoirs, celui destiné à anéantir toute tentation d’installer un jour un régime autoritaire. C’est inquiétant !

L’article de Pierre Januel intitulé « Des ordonnances hors contrôle ? Le Conseil constitutionnel suscite des inquiétudes », publié le 7 juin 2020, est à mon avis beaucoup plus important que bien d’autres articles sur d’autres sujets, aussi passionnants soient-ils. Il nous explique en effet comment le Conseil Constitutionnel vient d'imaginer la possibilité de donner aux ordonnances du pouvoir exécutif - il y en a eu, par exemple, pas moins de 72 depuis le début de l’année - la force de lois, moyennant une interprétation pour le moins audacieuse de l’article 38 de la Constitution. C’est ce qu’il a fait, notre Conseil Constitutionnel, en estimant que le travail de ratification de ces ordonnances par le Parlement n’avait, somme toute, aucune importance.

Rappelons que l’article 38 de la Constitution permet au gouvernement de « demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Ensuite, ces ordonnances entrent en vigueur dès leur publication avec, durant ce délai, le statut juridique d’actes règlementaires, tels de simples décrets, ce qui a l'avantage de permettre par exemple à tout citoyen d’en contester la légalité devant le Conseil d’État, voire d’en demander d’urgence la suspension d’exécution.

Puis vient le travail de ratification confié au Parlement. Il faut bien sûr, selon le deuxième alinéa de cet article 38, que le gouvernement n’oublie pas de présenter devant le Parlement, « avant la date fixée par la loi d'habilitation », un projet de loi de ratification des ordonnances concernées : s’il ne respecte pas cette formalité, ces ordonnances « deviennent caduques », et on n’en parle plus. Dans le cas contraire, le Parlement se met normalement au travail, en discute et, s’il en décide ainsi, ratifie, étant précisé par ce même alinéa de l’article 38 que les ordonnances « ne peuvent être ratifiées que de manière expresse ». Jusque-là, il n’y a pas de problèmes.

Mais le Conseil Constitutionnel – le hasard est ainsi fait - s’est trouvé confronté au cas particulier (mais peut-être pas si particulier que ça ...) où, malgré le respect par le gouvernement de la formalité précitée, le Parlement ne s’est pas prononcé sur la ratification sollicitée. Eh bien, dans sa décision du 28 mai dernier, il a considéré qu’à l’expiration du délai d’habilitation, et malgré qu’aucune ratification parlementaire ne soit intervenue, les mesures prises par une ordonnance  « doivent être regardées comme des dispositions législatives » ! Et là, à mon avis, c’est plutôt grave.

Pour expliquer son raisonnement, le Conseil Constitutionnel n’est pas très bavard. Il se borne à déclarer que c’est « conformément au dernier alinéa de l'article 38 de la Constitution » qu’il en a décidé ainsi, que c’est comme ça, et c’est tout. Et il ne nous explique évidemment pas en quoi consiste cette conformité.

C’est comme un oracle, un oracle plus inquiétant qu’il n’y paraît.

Or, que dit ce dernier alinéa de l’article 38 ? Il dispose qu’« A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif ». Il me semble qu’il y a deux façons fondamentalement différentes de comprendre ces dispositions.

La première est celle qui me paraît tomber sous le bon sens. Une mesure relevant normalement du domaine législatif, édictée par une ordonnance non ratifiée par le Parlement, et qui n’est pas frappée de caducité dès lors qu’un projet de loi de ratification, même non suivi d’effet, lui a quand même été soumis, peut continuer de « vivre » juridiquement : mais cette mesure gardera toujours, faute de ratification, un caractère réglementaire (notamment susceptible d’être contesté par tout citoyen devant le juge). Dès lors, si le pouvoir exécutif souhaite modifier les dispositions de portée législative d'une ordonnance restée juridiquement réglementaire, faute de ratification, il sera forcément tenu de solliciter du Parlement qu’il décide, au préalable, d’en faire ou non une loi. Cette interprétation ne fait qu’affirmer que la loi ne peut qu’être l’œuvre du Parlement qui, en tout état de cause, doit toujours pouvoir reprendre la main, même s’il a un jour péché par négligence, par exemple faute de temps …

La seconde est celle que vient d’en donner le Conseil Constitutionnel. Pour reprendre à l’identique le début du raisonnement précédent, une mesure relevant normalement du domaine législatif, édictée par une ordonnance non ratifiée par le Parlement, et dès lors qu’un projet de ratification lui a été soumis, devient automatiquement une loi à compter du terme du délai initial d’habilitation accordé pour prendre les ordonnances. En d’autres termes, si le Parlement, pourtant saisi d’une demande de ratification, ne réagit pas par oubli, pour des raisons de calendrier ou que sais-je encore, alors les mesures du gouvernement décidées dans ses ordonnances revêtent inéluctablement la forme législative : en d’autres termes, il existe désormais une nouvelle catégorie de lois, celles élaborées par le seul pouvoir exécutif et jamais ni discutées ni bien entendu votées par le Parlement,      « lois » qui ne pourront plus être contestées par les citoyens qui n’ont pas le privilège de pouvoir saisir directement le Conseil Constitutionnel.

Et puis, comment comprendre cette étonnante création juridique du Conseil Constitutionnel au regard de l’article 10 de la Constitution qui dispose que « Le Président de la République promulgue les lois dans les quinze jours qui suivent la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée » ? Comment, en effet, promulguer une loi, pour qu’elle soit exécutoire, qui n’aura jamais été adoptée par le Parlement ? Il faudra bien que le Président de la République nous explique aussi, s’il en a le temps, ce qu’il pense de tout ça !

Aux membres du Conseil Constitutionnel et plus particulièrement à Laurent Fabius, son président qui fut aussi président de l’Assemblée Nationale, j’ai simplement envie de dire mon attachement à cette Constitution qui se réfère en son préambule à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, laquelle dispose en son article 16 que « Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n’est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». 

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