Éric Ciotti peut-il vraiment rédiger un rapport salutaire sur la crise du covid-19 ?

L’audition par la commission d’enquête parlementaire d’Agnès Buzyn laisse pantois ! Affirmer que l’action menée par le gouvernement « est sans commune mesure, en termes d’anticipation » avec ce qui a été constaté dans d’autres pays, c’est en effet traiter par le mépris les victimes du covid-19 et se moquer du personnel soignant. Édouard Philippe osera-t-il confirmer des propos aussi consternants ?

Éric Ciotti, député LR de l’opposition et rapporteur général de la commission d’enquête parlementaire sur la crise du covid-19, n’est pas vraiment aidé par les principaux responsables politiques qu’il auditionne, et il est fort à parier qu’Édouard Philippe, le jour de son audition devant cette commission, balaiera lui aussi d’un revers de main - mais avec l’élégance qu’il est désormais de mode de lui reconnaître - toutes critiques sur l’action du gouvernement dont il avait la charge au moment où il fallait pourtant agir avec rapidité et détermination, à savoir au cours de cette période cruciale comprise entre janvier et la mi-mars 2020 : Agnès Buzyn, dans un entretien accordé en mars au quotidien Le Monde n’a-t-elle pas, en effet, déclaré qu’elle avait, dès le 11 janvier, exprimé auprès du Président de la République ses plus vives inquiétudes devant la « vague du tsunami » épidémique venant de Chine qui allait se déverser sur notre pays, ce dont elle avait informé son directeur général de la santé, Jérôme Salomon, dès le 20 décembre 2019 ?

Mais au fond, quel est l’intérêt pour Éric Ciotti d’interroger un ancien chef de gouvernement sur des sujets d’ordre technique, et donc subalternes, dès lors que le Président de la République, dans son « adresse » aux français du 14 juin dernier, a martelé sur les ondes que Le Premier ministre et le Gouvernement ont travaillé d’arrache-pied », ou encore que « Nous n’avons pas à rougir, mes chers compatriotes, de notre bilan. Des dizaines de milliers de vies ont été sauvées par nos choix, par nos actions. Nous avons su doubler en quelques jours nos capacités de réanimation, organiser des transferts de centaines de patients entre régions et avec les pays voisins » ? Et le Président d’insister sur le fait que « face à un virus qui nous a frappés plus tôt et plus fort que beaucoup d’autres, nous étions capables d’être inventifs, réactifs, solides. Nous pouvons être fiers de ce qui a été fait et de notre pays ».

Il est donc probable qu’aux questions les plus gênantes, Édouard Philippe ne répondra pas ou répondra à des questions qui ne lui auront pas été posées - c’est tout l’art du discours politique - et, en cas de difficulté majeure, prononcera ce mot magique, synonyme de « clap de fin » qu’il a souvent privilégié dans ses discours pour mettre un terme aux discussions qui fâchent : « j’assume ».

Alors, je crains fort qu’Éric Ciotti ne perde son temps, hélas ! D’autant que bien des médias et autres instituts de sondage ne cessent aujourd’hui d’asséner, quasi quotidiennement, à quel point une grande majorité de français « apprécient » l’action d’Édouard Philippe dont la cote de popularité atteint des sommets rarement atteints par un Premier ministre … qui a pourtant échoué sur l’essentiel de ce qu’il a entrepris : mais l’important est de croire que ce n’est pas un miracle, puisque ce sont de prestigieux instituts de sondage qui le constatent … objectivement et scientifiquement, bien entendu !

Pour en revenir à l’enquête parlementaire menée par Éric Ciotti, comment ne pas s’interroger sur au moins quatre points qui, à mon avis, ne confirment en rien l’idée selon laquelle le gouvernement aurait pris la mesure de l’urgence et de la portée des actions qu’il aurait dû engager « par anticipation » pour éviter le désastre sanitaire qui se dessinait dès janvier ?

Tout d’abord, certaines déclarations d’Agnès Buzyn laissent perplexe à propos du rôle et de l’activité de l’agence Santé publique France qu’elle estime somme toute mineurs (1), mais aussi du rapport du professeur Stahl et de son groupe d’experts relatif aux stocks de masques et d’antiviraux (2). Ensuite, Mme Bourguignon, désormais ministre, pourrait désormais être auditionnée et peut-être éclairer sur ce qu’elle avait en tête lors des débats sur la loi de de finances et celle du  financement de la sécurité sociale 2020, cette fois en sa qualité de présidente de la commission des affaires sociales de l’Assembles Nationale, lorsqu’elle a validé et défendu le transfert du budget déficitaire de l’Agence santé publique France à l’Assurance maladie dont le budget a été lui-même adopté assorti du déficit abyssal que l’on connaît (3). Enfin, comment ne pas se poser de légitimes questions sur cette surcharge des hôpitaux publics qui aurait pu être évitée, et en tous cas bien moindre, si seulement le Premier ministre avait pris une ou deux décisions simples à mettre en œuvre, décisions qui auraient sans doute sauvé bien des vies, notamment parmi les laissés-pour-compte des EPHAD (4).

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1- Interrogée par Boris Vallaud à propos du rôle de l’agence Santé publique France, Agnès Buzyn a donc déclaré que cet établissement public placé sous l’autorité du ministre de la santé n’est pas là pour décider, mais seulement pour « éclairer » la ou le ministre et ses services, émettre des « propositions », constituer des « groupes de travail », bref pour ne pas servir à grand-chose de bien opérationnel.

Pourtant, une simple lecture des dispositions législatives de l’article L. 1413-1 du code de la santé publique révèle une liste de missions bien différentes d’activités de bavardages administratifs, aussi précieux soient-ils, par exemple la « veille sur les risques sanitaires menaçant les populations », la « préparation et la réponse aux menaces, alertes et crises sanitaires » ou encore le « lancement de l'alerte sanitaire ». De plus, ce même article prévoit que l’agence « assure, pour le compte de l'État, la gestion administrative, financière et logistique de la réserve sanitaire et de stocks de produits, équipements et matériels ainsi que de services nécessaires à la protection des populations face aux menaces sanitaires graves. Elle assure la gestion des réservistes sanitaires et l'animation de leur réseau ». Enfin, l’on peut encore citer l’article L. 1413-4 selon lequel « A la demande du ministre chargé de la santé, l'agence procède à l'acquisition, la fabrication, l'importation, le stockage, le transport, la distribution et l'exportation des produits et services nécessaires à la protection de la population face aux menaces sanitaires graves. Elle assure, dans les mêmes conditions, leur renouvellement et leur éventuelle destruction » avec cette possibilité de pouvoir, en vertu de l’article R. 1413-2 du même code, « Se constituer en centrale d'achat (…) lorsque cette modalité s'avère la solution la plus adaptée pour répondre à des situations sanitaires exceptionnelles ».

Il y a beaucoup d’autres attributions énumérées par ces articles, mais les quelques éléments ainsi extraits du code de la santé publique démontrent suffisamment l’importance opérationnelle de cette agence et son rôle central dans le dispositif de lutte contre une pandémie.

Il reste que cet outil n’a pas été utilisé ou a été sous-utilisé par son ministère de tutelle si l’on en juge par les très rares décisions opérationnelles prises par son conseil d’administration entre juin 2019 et mars 2020, période au cours de laquelle cette instance ne s’est réunie que trois fois pour délibérer. L’examen de ces délibérations ne laisse pas de surprendre.

Lors de sa réunion du 7 juin 2019, l’une des délibérations adoptées autorisait le directeur général de l’agence « à acquérir, à la demande du ministère de la santé, 5,3 millions de traitements pour un montant de 12,709 M€ dans le cadre de la convention de mise à disposition du marché d’Ebulfimin (Oseltamivir) conclu par le RESAH avec le laboratoire TEVA », à savoir des antiviraux. La réunion suivante, datée du 29 novembre 2019, ne comporte à son ordre du jour aucune délibération portant sur des questions d’acquisition et de de stockage stratégiques de masques ou produits destinés à faire face à une éventuelle pandémie : l’on doit toutefois signaler une délibération « relative au budget initial 2020 » qui approuve un montant de dépenses de 195 millions d’euros, un montant de recettes de 178 millions d’euros, et donc un déficit pour l’exercice 2020 de 17 millions d’euros ! Enfin, c’est seulement le 6 mars 2020 que le conseil d’administration s’est à nouveau réuni pour adopter un budget rectificatif abondant ses dépenses et ses recettes d’un montant de 273 millions d’euros et pour autoriser « la Directrice générale de Santé publique France à lancer de la procédure d’appel d’offres ouvert, à attribuer et à signer le marché ayant pour objet la réalisation de prestations de stockage, de conditionnement et de routage ». Depuis, aucune autre réunion ne semble avoir été organisée ou, si tel a été le cas, aucune délibération n’a été publiée. Le bilan est donc particulièrement décevant, avec cette certitude qu’aucune décision n’a été prise par le ministère de la santé au cours du premier trimestre 2020 pour demander à Santé publique France d’engager, toutes affaires cessantes, des actions d’envergure, comme passer des marchés publics en matière d’acquisition (et pas seulement de prestations de stockage) de masques, de tests ou autres produits destinés à la lutte contre la pandémie du covid-19.

En définitive, le bilan n’est pas seulement décevant : il est en réalité accablant ! Et l’on comprend mieux les raisons pour lesquelles Agnès Buzyn, plutôt que de reconnaître la gravité des erreurs commises, ait choisi de contourner le problème devant la commission parlementaire en minimisant le rôle de l’agence Santé publique France dont elle s’est manifestement désintéressée avant et pendant la crise.

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2) S’agissant du rapport de la commission d’experts scientifiques présidée par le professeur Jean-Paul Stahl qui visait à définir « La stratégie de constitution d’un stock de contre-mesures médicales face à une pandémie grippale », rapport définitivement établi et rendu public en mai 2019 (et non en 2018), Agnès Buzyn reproche à cette commission de s’être « autosaisie » de la question des stocks de masques alors que la demande d’expertise formulée en 2016 par le ministère de la santé ne portait que sur le problème des stocks d’antiviraux. Cette réponse de la ministre est très surprenante, pour ne pas dire affligeante.

Ladite commission rappelle, certes, que « La Direction générale de la santé (DGS) a saisi Santé publique France le 14 novembre 2016 afin de disposer d’un avis relatif à la stratégie d’utilisation des antiviraux pour faire face à une pandémie et au dimensionnement des stocks stratégiques nationaux d’antiviraux en s’appuyant sur des éléments probants », mais elle a surtout compris que la mesure quantitative des stocks d’antiviraux nécessaires pour soigner des malades déjà atteints n’a de sens que si elle s’inscrit dans une stratégie globale : la logique qui ressort clairement de son rapport est que la quantité d’antiviraux à stocker sera d’autant moins importante qu’il y aura moins de malades, d’où l’intérêt de mettre en œuvre des mesures efficaces en amont, ces fameuses mesures-barrières dont fait partie le port de masques là où c’est nécessaire pour qu’il y ait, justement, le moins de malades possible. C’est pourquoi ces experts expliquent dans leur rapport qu’ils ont décidé de « compléter leur avis sur les antiviraux par des considérations concernant les autres mesures barrière dans le cadre d’une stratégie globale ». Et c’est dommage qu’Agnès Buzyn n’ait pas compris ou n’a pas voulu comprendre l’intérêt de ce rapport sur ce point essentiel.

Il est vrai que nos experts rappellent de manière prémonitoire que « Les stocks physiques gérés par Santé publique France, gestionnaire pour le compte du ministère en charge de la Santé, permettent ainsi à l’État de disposer de contre-mesures immédiatement disponibles afin d’assurer la protection de la population ». Ils osent également rappeler que si « Le risque et la gravité d’une pandémie ne peuvent être prévus, ni la date de sa survenue » dès lors que « chaque pandémie a ses propres caractéristiques, liées aussi bien au virus lui-même qu’aux conditions sanitaires et sociales du moment et au lieu d’émergence », de telles incertitudes ne sauraient « remettre en cause la nécessité́ d’une préparation au risque. La constitution d’un stock devrait être considérée comme le paiement d’une assurance, que l’on souhaite, malgré́ la dépense, ne jamais avoir besoin d’utiliser. Sa constitution ne saurait ainsi être assimilée à une dépense indue ». Voilà qui n’est pas très agréable à entendre par ceux dont l’action est essentiellement guidée par la logique comptable mesurée au temps présent, notamment du côté des bureaux de Bercy et des services financiers des ministères !

Enfin, comment ne pas citer l’une des conclusions de ce rapport quand il aborde les aspects logistiques de la gestion des stocks que l’État, par l’entremise de Santé Publique France, se doit de constituer : les experts soulignent en effet que « Les stocks de sécurité́ constitués par les fabricants ne seront pas suffisamment importants pour faire face à̀ une situation pandémique. Il conviendrait donc que ce stock de sécurité́ se situe ailleurs que chez les industriels. En outre, le marché́ étant mondial, les industriels auront à̀ répondre à d’autres demandes que celle de la France en cas de pandémie. Dans une telle situation, il n’est donc pas certain que la France soit servie en premier (…). La meilleure sécurité́ serait donc de disposer d’un stock sur le sol français ». Cette observation vise essentiellement les médicaments, tels les antiviraux, mais la philosophie qui s’en dégage est tout aussi valable pour tout autre produit ou équipement, tels les masques ou les respirateurs.  Inutile bien sûr de commenter : les faits divers qui se sont par exemple produits sur les tarmacs chinois illustrent à quel point nos experts avaient vu juste !

Alors, comment ne pas regretter que ce rapport prémonitoire, d’une clarté exemplaire, établi par 15 scientifiques tous professionnels de santé, n’ait pas été suivi du moindre effet, hormis une commande d’antiviraux décidée peu après sa publication (ce qui prouve d’ailleurs que le ministère de la santé ne pouvait en méconnaître l’existence …) ? Comment comprendre le Président de la République qui, pour justifier la pénurie de masques et de produits constatée, expliquait le 7 avril dernier que « Même les plans les mieux pensés n’avaient pas envisagé que les pays seraient touchés en même temps » et que « Ce qu’on pensait sans valeur il y a six mois ou un an, d’un seul coup, est devenu rare » ? Ce n’est pas, en tous cas, ce qui ressort du plan à l’évidence « bien pensé », publié quelques mois auparavant par l’agence Santé publique France, en mai 2019. Et puis, Monsieur le Président, gouverner pour l’intérêt général, n’est-ce pas aussi prévoir ?

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3) Mais tout ça coûte cher, évidemment, et il semble utile de dire un mot sur une mesure adoptée par la majorité de l’Assemblée nationale en décembre 2019 qui prouve à quel point la prévention contre les épidémies et les pandémies ne semblait pas relever des priorités du gouvernement.

Dans le cadre des discussions sur le projet de loi de finances et sur celui du financement de la sécurité sociale, décision a en effet été prise, puis votée, de sortir du budget de l’État, c’est-à-dire de celui du ministère de la santé, le maigre budget de Santé publique France pour l’intégrer dans celui de la branche assurance maladie du budget de la sécurité sociale. Autant dire que c’était bouleverser la chaîne de financement des stocks de matériels et de produits permettant de faire immédiatement face à une pandémie, quelle qu’elle soit. Comment en effet imaginer que l’assurance maladie déficitaire à hauteur de 5 milliards d’euros puisse supporter une telle contrainte, alors même que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 lui impose de procéder, en outre, à des économies de l’ordre de 2 milliards d’euros, sans parler des problèmes de réorganisation budgétaire et comptable qu’implique un tel transfert pour l’agence Santé publique France.

Certains députés et le Sénat avaient pourtant exprimé leurs inquiétudes. Ainsi, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances, le député Gilles Lurton (rapport n° 2304 du 10 octobre 2019) s’interrogeait « sur le transfert des crédits de Santé publique France vers le projet de loi de financement de la sécurité sociale, un transfert qui fait naître quelques inquiétudes. Si la totalité des crédits est maintenue cette année, on peut se demander si ce sera encore le cas l’année prochaine : il ne faudrait pas que ce transfert pèse sur les politiques de prévention et, plus largement, sur l’ensemble des politiques développées par Santé publique France ». De même, en a-t-il été au Sénat surpris « que l'État veuille se dessaisir du pilotage financier de Santé publique France » en regrettant, dans le rapport présenté au nom de sa commission des affaires sociales en novembre 2019 par Mme Corinne Imbert, sénatrice, « L'absence d'une véritable doctrine dans la répartition du financement des opérateurs sanitaires entre l'État et l'assurance maladie » et en soulignant « le manque de cohérence des choix du Gouvernement dans le financement de Santé publique France ». Le gouvernement et les parlementaires étaient prévenus, mais rien n’y a fait !

Cette question du pilotage financier évoqué par le rapport du Sénat n’est pas anodine. Si le budget de Santé publique France était resté dans le giron de celui de son ministère de tutelle, il aurait été certainement plus simple, techniquement parlant, de procéder à une opération de transfert interne de crédits permettant d’abonder le budget de cette agence en peu de temps et lui permettre ainsi, dès janvier ou début février, de passer des commandes importantes de masques. Dans le cadre budgétaire et comptable qui a été défini par la nouvelle loi de finances et celle du financement de la sécurité sociale, cela devenait plus compliqué, et si l’État a pu abonder les crédits de Santé publique France d’un montant conséquent, c’est par un arrêté publié au Journal officiel le 1eravril 2020, c’est-à-dire bien tardivement : la « réactivité » évoquée par le gouvernement est donc toute relative …

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4) Deux dernières questions mériteraient d’être abordées par la commission d’enquête parlementaire avec Édouard Philippe, lors de son audition, à savoir celle de l’organisation des services de l’État et celle des services hospitaliers publics et privés qui ont été mises en œuvre dans le cadre de la crise sanitaire du covid-19.

Sur le premier point, la presse (le Parisien, le Monde) vient de révéler le contenu d’un rapport de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF) qui porte un regard sévère sur la gestion de l’épidémie de Covid-19. Confiée aux agences régionales de santé (ARS), ce rapport dénonce ce choix en observant que ces ARS ont opté pour une « gestion comptable et financière du système de santé » et n’étaient « aucunement préparées à la gestion des situations d’urgence. Elles ont semblé accaparées par la gestion du nombre de places en réanimation hospitalière et par les remontées statistiques » en reléguant les préfets au second plan. Ce choix du gouvernement était en effet inapproprié. Ceux qui connaissent un peu le fonctionnement d’une préfecture savent que l’une de ses directions importantes est celle de la protection civile des populations qui a vocation à gérer les crises de toutes sortes selon des règles de commandement et d’organisation éprouvées, le préfet ayant la capacité juridique de mobiliser et de déployer tous les moyens dont il dispose et, si nécessaire, ceux qu’il réquisitionne. Depuis la création du plan ORSEC au début des années 1950, ces services de l’État ont prouvé leur efficacité. Or les ARS n’ont pas cette culture de l’efficacité, cette expérience du terrain et ce sens du commandement et de la coordination qui a manifestement fait défaut au moment le plus crucial de la crise sanitaire. Le choix de confier aux ARS le pilotage de la gestion de cette crise est une erreur grossière qui n’a pas été sans conséquences, notamment dans l’organisation de l’accueil et de la répartition des malades dans les hôpitaux publics, d’autant que le gouvernement n’a pas jugé utile de réquisitionner le système hospitalier privé pour soulager ces derniers.  

Et pourtant, M. Lamine Gharbi, président de la Fédération des cliniques et hôpitaux privés de France déclarait le 22 mars dernier qu’ « Aujourd’hui, malheureusement, alors que les capacités publiques sont dépassées, les établissements privés restent sous-utilisés … Un grand nombre de nos lits qui ont été libérés restent vides », en demandant « solennellement à ce que nous soyons réquisitionnés pour épauler l’hôpital public ». En France, il y a plus de 1000 cliniques privées comportant plus de 100 000 lits, des personnels soignants qualifiés et du matériel approprié pour soigner les affections respiratoires. La plupart de ces cliniques se situent d'ailleurs dans les agglomérations, à proximité des hôpitaux publics surchargés qui accueillaient jusqu’à 15 000 malades du covid. L’idée aurait été par exemple de réquisitionner un nombre suffisant des lits disponibles des cliniques privées (10%, c’est globalement l’équivalent de 10 000 lits) et diriger les patients les moins gravement atteints (par exemple ceux qui n’exigeaient pas l’utilisation de respirateurs) vers ces cliniques. De même ces dernières auraient pu accueillir bien des personnes âgées au lieu de les laisser mourir dans les EPHAD. Les hôpitaux publics, moins surchargés auraient été ainsi chargés de traiter les malades les plus sérieusement atteints dans des conditions matérielles et humaines plus acceptables.

Mais faute de places suffisantes dans beaucoup d’hôpitaux publics, le gouvernement a préféré affréter coûteusement TGV et autres avions militaires pour déplacer quelques malades dans d'autres départements. C’est quand même invraisemblable que, dans le cadre des nombreuses ordonnances édictées, ce gouvernement ait refusé de prendre une mesure de réquisition à l'endroit de ces cliniques privées, comme le demandait avec insistance M. Gharbi ! N’y aurait-il pas eu moins de décès si une stratégie de partage des tâches entre hôpitaux publics et privés avait été mise en place ? C’est une question à poser à Édouard Philippe.

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Il faut conclure ce billet un peu long, j’en conviens. Mais Éric Ciotti, dont la tâche n’est pas des plus simples, devrait sans nul doute comprendre que le simple citoyen qui écoute les éminents responsables auditionnés par lui ne peux s’empêcher de penser à toutes celles et ceux qui ont souffert, qui ont soigné, à celles et ceux qui ont pris tant de risques pour continuer d’assurer nos besoins les plus vitaux, c’est-à-dire notre survie. Et je pense surtout à toutes ces familles, à tous ces amis qui ont perdu un proche, victime de cette sale maladie, sans même pouvoir assister à ses obsèques. Eux ont besoin de comprendre les causes de ces drames et, pour des dizaines de milliers d’entre eux, pour faire leur deuil, c’est-à-dire se délivrer de la tristesse, de la souffrance, de l’incompréhension qui s’attachent à la perte d’un proche.

Et comprendre soulage quand même un peu. Mais comprendre, c’est aussi entendre des paroles de vérité et d’espoir, cet espoir que tout ça ne se reproduise pas. Comprendre n'est pas, en revanche, écouter en permanence des discours anxiogènes, des paroles d'experts communicants qui se mettent sans cesse en avant pour expliquer et expliquer encore qu’ils ne savent pas mais qu’ils sont sur le point de révéler ce qu’ils sauront un jour, et surtout des responsables au pouvoir qui refusent d’endosser leurs propres responsabilités, comme ils le font devant la commission d'enquête, sans même hésiter à culpabiliser les victimes du désastre qu’ils ont vécu, tel le préfet de police de Paris qui expliquait dans les médias pendant le confinement que « ceux qui sont aujourd'hui hospitalisés, qu'on trouve dans les réanimations, sont ceux qui au début du confinement ne l'ont pas respecté. Il y a une corrélation très simple … » !

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