L’obstruction, raillée à l’envi par le gouvernement, la frange néo-libérale du Parlement et certains médias qui leur sont affidés, ne vient pas des députés de la NUPES, mais est soigneusement organisée et alimentée par ce gouvernement avec l’aide précieuse de quelques journalistes influents, notamment ceux qui composent le désormais célèbre « club des dix »[1] que le Président Macron a en quelque sorte adoubé pour qu’ils deviennent les communicants privilégiés de sa parole officielle[2], moyennant un dîner « secret » servi en son palais présidentiel.
Ceux qui reprochent, en effet, aux députés opposés à cette réforme de se poser, et surtout de poser des questions en utilisant les seuls outils à leur disposition, à savoir l’amendement et l’interpellation des ministres (qui trop souvent ne répondent pas ou répondent à des questions qui ne leur sont pas posées), n’ont certainement pas lu le dossier législatif bâclé et incomplet déposé devant la représentation nationale le 23 janvier dernier : un dossier que les députés ont dû lire, assimiler et analyser en quelques jours avant de tenter de décider du sort de chacun des articles d’un projet de loi d’une extrême complexité, et sous quinzaine, délai de rigueur !
En réalité, c’est bien l'action du Président de la République et celle de son gouvernement qui révèlent une volonté d’obstruction !
Ce sont eux, en effet, qui ont tout d’abord décidé, en Conseil des ministres, de faire passer en force leur réforme par la voie d’une loi rectificative de financement de la sécurité sociale, c’est-à-dire d’une procédure constitutionnelle qui ne le permet pas, mais qui présente « l’avantage » pour l’exécutif d’enfermer dans une durée insignifiante le droit des parlementaires d’en débattre. Et ce sont eux aussi qui ont constitué et présenté aux députés un dossier approximatif et incomplet sur des points essentiels, altérant ainsi la sincérité du projet de loi tel qu’il a été déposé à l’Assemblée Nationale.
S’agissant de la procédure, j’ai déjà exposé à ce sujet un point de vue détaillé dans un récent article. Pour compléter ce point de vue, il me semble cependant utile de soulever une interrogation complémentaire : pourquoi le gouvernement n’a-t-il pas rendu public l’avis préalable du Conseil d’État sur son projet de réforme ? Aurait-il quelque chose à cacher ?
Quant à la sincérité de ce projet, quelques exemples tirés d'une lecture attentive du dossier législatif méritent d’être évoqués succinctement, ne serait-ce que pour en illustrer le caractère spécieux.
Pourquoi le gouvernement refuse-t-il de rendre public l’avis du Conseil d’État sur son projet de loi ?
Rappelons que c’est l’article 39 de la Constitution qui dispose que « Les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d'État et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées ». Il s’agit par conséquent d’une obligation constitutionnelle.
Il est vrai que rien, théoriquement, n’oblige le gouvernement à rendre public cet avis, sauf que tel n’est plus le cas, en pratique, depuis la décision prise en 2015 par François Hollande, alors Président de la République, qui a estimé que « Mieux légiférer, c'est aussi mieux préparer les projets de loi. C'est la raison pour laquelle j'ai décidé de rompre avec une tradition séculaire des secrets qui entourent les avis du Conseil d'État. Le Conseil d'État est le conseil juridique du gouvernement. Son avis est d'intérêt public et son expertise sera donc rendue publique. Le Conseil d'État, par ses avis, informera donc les citoyens, mais il éclairera aussi les débats parlementaires »[3]. Depuis, cette décision a été respectée … sauf dans le cas du projet de loi sur la réforme des retraites actuellement en débat[4] !
Ce qui me paraît expliquer cette omission (ou cette dissimulation), c’est que le Conseil d’État n’a probablement pas manqué d’attirer l’attention du gouvernement, une fois de plus, sur le risque constitutionnel d’utiliser une procédure totalement inadaptée, à savoir celle d’une loi de financement, qui plus est rectificative, pour procéder à une réforme d’ampleur affectant le droit de la sécurité sociale.
A cette position de principe, le Conseil d’État s’y est toujours tenu.
Ainsi, dans son rapport annuel de 2004[5], il rappelait déjà qu’il « a tenu à attirer l’attention du gouvernement sur le fait que le projet de loi de financement de la sécurité sociale n’est pas, en raison des contraintes de temps et de procédure dans lesquelles est enfermé son examen par le Parlement, adapté à la mise en œuvre d’une réforme de fond et de grande ampleur ».
Un peu plus tard, un document public[6] signé conjointement par le vice-président du Conseil d’État et par le secrétaire général du gouvernement enfonce le clou (bis repetita) en précisant qu’ « Alors même que des dispositions rempliraient les conditions posées » pour utiliser une telle loi de financement, « le Conseil d’État se réserve la possibilité de les disjoindre lorsqu’elles mettent en œuvre une réforme de fond et de grande ampleur, le projet de loi de financement de la sécurité sociale n’étant pas, en raison des contraintes de temps et de procédure dans lesquelles est enfermé son examen par le Parlement, adapté à la mise en œuvre de telles réformes ».
Enfin, comme je l’ai souligné dans mon précédent article, le même Conseil d’État, dans son très récent avis sur le projet de loi organique relative à ces lois de financement (loi du 14 mars 2022 entrée en vigueur en septembre dernier), en a rappelé leur caractère constitutionnellement limité en considérant que « cette limitation vise notamment à faciliter le contrôle du Parlement et à éviter que les lois de financement de la sécurité sociale ne servent de vecteurs à des réformes susceptibles de soulever des questions délicates dont l’examen n’est pas compatible avec les délais et les règles de procédure régissant ces lois ».
Cette solide position d’une logique juridique incontournable est constante et, sans pour autant évincer de mon esprit l’idée d’une éventuelle et subite infirmation de ce raisonnement, je doute fort que le Conseil d’État ait changé de fusil d’épaule ces toutes dernières semaines.
Les seules questions d’importance qui se posent alors sont les suivantes : pourquoi le gouvernement refuse de rendre public l’avis qui lui a été donné sur son projet de loi sur les retraites ? Aurait-il quelque chose de gênant à cacher ? Cela ne traduit-il pas une volonté d’obstruction à fournir aux Parlement une information d’importance ? Les parlementaires n’auraient-ils pas obligation d’exiger la publication de cet avis avant d’accepter de poursuivre leurs travaux ?
Le projet de loi sur la réforme des retraites pose la question de sa sincérité : trois exemples.
Il est évident que si le gouvernement devait reconnaître le détournement de procédure qui explique son passage en force, il serait alors bien inspiré d’éviter les foudres du Conseil d’État et, le cas échéant, du Conseil Constitutionnel, en retirant son projet de loi, et sans qu’il soit alors nécessaire d’aborder les questions de fond. Il reste qu’il aurait toutefois la possibilité de recycler un jour sa réforme en empruntant la voie de l’élaboration d’une loi ordinaire. Dès lors, il n’est pas forcément inutile de mentionner dès à présent quelques aberrations qui émaillent le texte actuellement en débat.
Puisque la balle est désormais dans le camp du Sénat, il est intéressant de citer un document qu’il a produit le 1er octobre 2006 (sur « Le principe de sincérité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale »), document qui souligne notamment que « La sincérité budgétaire résulte de la nécessité d'une information aussi complète et fiable que possible du Parlement. Le Conseil constitutionnel, en effet, en ayant à se prononcer sur le respect de la procédure budgétaire, a progressivement insisté, notamment, sur le caractère étendu, large ou encore sincère de l'information du Parlement » en citant un certain nombre de décisions qui « retiennent comme un élément de fait le caractère complet de l'information du Parlement, et donc la nature et le contenu des documents d'information qui lui sont transmis » : ce raisonnement est parfaitement applicable aux lois de financement de la sécurité sociale.
Des évaluations insuffisantes :
Dans le cas présent, un premier exemple d’insincérité manifeste est celui de la crédibilité des évaluations et des chiffres avancés par le gouvernement pour justifier l’urgence de sa réforme.
Dans son avis du 18 janvier 2023, avis rendu public car c’est une obligation, le Haut Conseil des finances publiques, présidé par le président de la Cour des comptes, marque un mécontentement certain en introduisant ses propos par une remarque sévère visant le gouvernement, à savoir que « Compte tenu du caractère incomplet des informations qui lui ont été transmises par le gouvernement, le Haut Conseil n’est pas en mesure d’évaluer l’incidence de moyen terme de la réforme des retraites sur les finances publiques », ce qui en dit long sur la sincérité des évaluations censées justifier la réforme proposée !
Mais si le Haut Conseil, et notamment ses magistrats de la Cour des Comptes, ne sont pas en mesure d’analyser correctement l’impact de la réforme, faute d’évaluations sérieuses et complètes, comment peut-on reprocher aux députés de s’en plaindre à leur tour ?
Comment par exemple ne pas trouver inadmissible la réponse du ministre du travail, Olivier Dussopt, à une question simple posée par le député PS Jérôme Guedj qui lui demandait, lors du débat à l’Assemblée Nationale, de préciser d’où il tenait l’évaluation du nombre de personnes qui bénéficieraient de la pension à 1200 euros : Jérôme Guedj déplorait que « Nous ne trouvons des réponses ni dans l'étude d'impact faite par le gouvernement, ni dans les retours des ministres » malgré « nos demandes répétées », et le ministre d’oser lui répondre avec mépris que « Je n'ai pas à rendre de compte ni sur les canaux, ni sur la manière dont je fais les prévisions », en oubliant que la Constitution l’oblige à répondre à ces questions ! Voilà un bel exemple d’insincérité, mais aussi d’obstruction gouvernementale !
Une absence de prise en compte de la réforme sur l’équilibre global de la sécurité sociale :
Toujours sur le terrain de la sincérité, le gouvernement ne semble pas avoir bien lu le rapport du Conseil d’orientation des retraites (COR) de septembre 2022 qu’il cite peu, et en particulier les conclusions tirées par cet organisme quant aux effets sur l’équilibre global du budget de la sécurité sociale, toutes branches confondues, du passage de 62 à 64 ans de l’âge de départ à la retraite.
Dans ce rapport (p. 132), le COR observe en effet qu’ « Un relèvement de l’âge d’ouverture des droits (AOD) a un impact à la hausse sur les dépenses hors retraites car il induit une durée de perception plus longue des allocations (chômage, maladie, invalidité, invalidité, minima sociaux) versées aux assurés qui sont hors de l’emploi et qui les perçoivent à ce titre », ces dépenses étant évaluées dans ce rapport, à partir des chiffres produits par les propres services ministériels du gouvernement, à près de 5 milliards d’euros[7] : or, on ne trouve trace nulle part de ces conclusions, ni dans les explications, ni dans les tableaux, ni davantage dans les annexes du projet de loi.
Il est alors facile de comprendre les sévères critiques du Haut conseil des finances publiques, et s’interroger sur la sincérité des prévisions financières et surtout de l’équilibre financier annoncés ! Or ce point est fondamental : il prouve qu’une réforme des retraites doit s’inscrire dans un cadre élargi, y compris par ses effets dans des domaines plus ou moins éloignés du strict périmètre du seul système des retraites.
Un refus de discuter sur d’autres sources de financement :
Enfin, dernier exemple, le gouvernement n’accepte aucun débat sur une question-clé, et il n’y fait aucune allusion dans aucun des rares documents accompagnant son projet : il s’agit pourtant d’une question essentielle portant sur le financement du système des retraites. Le gouvernement s’accroche en effet à l’unique idée que seul le relèvement de l’âge de départ à la retraite règlera le problème, alors que l’opposition de gauche soutient qu’il faudrait peut-être regarder de plus près les fabuleux gisements d’argent déversés du côté du CAC 40. Ce débat sur la façon de financer le système retraites par répartition est l’un de ceux qui crispe le plus le gouvernement et de nombreux élus de sa majorité, ou proche d’elle, et pour cause : il oblige en effet à évoquer l’opportunité d’imposer ou de la taxer des dividendes, profits ou autres superprofits en vue d’envisager une affectation vers les caisses de retraites. Pourtant, il existe déjà une loi sur ce sujet.
Il convient en effet de rappeler qu’un prélèvement de cette nature est une obligation prévue par la loi, plus précisément dans ses dispositions codifiées à l’article L. 111-2-1 de la sécurité sociale selon lequel « La Nation réaffirme solennellement le choix de la retraite par répartition au cœur du pacte social qui unit les générations. Le système de retraite par répartition assure aux retraités le versement de pensions en rapport avec les revenus qu'ils ont tirés de leur activité … La pérennité financière du système de retraite par répartition est assurée par des contributions réparties équitablement entre les générations et, au sein de chaque génération, entre les différents niveaux de revenus et entre les revenus tirés du travail et du capital ».
Or, les revenus tirés du capital sont variés et fort nombreux (revenus fonciers, livrets d’épargne, assurances-vie etc …), mais ceux qui sont visés par les élus de gauche portent sur les « superprofits » correspondants aux dividendes versés aux actionnaires les mieux favorisés. Ces profits proviennent ainsi, et directement, d’une grande partie des bénéfices des sociétés constatés, c’est-à-dire du résultat net calculé après impôts et autres prélèvements payés par l’entreprise. Il est dès lors difficile de comprendre la logique du discours de ceux (hormis évidemment les adeptes de la théorie du ruissellement) qui prétendent qu’une contribution sur le montant de ces seuls profits affecterait directement le taux « déjà exorbitant » des prélèvements fiscaux et sociaux dont seraient victimes les entreprises françaises, dès lors que le montant de ces dividendes distribués est calculé une fois déduits ces prélèvements [8].
En tout état de cause, pour en revenir au projet de loi du gouvernement sur sa réforme des retraites, cette question des ressources aurait dû être posée, analysée puis discutée : la fin de non-recevoir opposée par le gouvernement n’est pas acceptable et altère profondément la sincérité de son projet.
En définitive, d’où vient l’obstruction ?
La véritable obstruction au débat parlementaire est celle qui a permis d’enfermer ce débat dans une durée insignifiante en utilisant à mauvais escient une procédure abusivement inappropriée. Elle a également consisté à présenter un dossier législatif incomplet, émaillé d’erreurs, d’omissions. Elle s’est par ailleurs traduite par un comportement choquant du ministre du travail refusant de répondre à certaines questions posées par des députés, voire par l’indifférence qu’il a parfois affichée en préférant, par exemple, faire un jeu de mots croisés sur son banc de ministre plutôt que de s’intéresser au débat. L’obstruction de fond est celle-là, et elle vient pleinement du gouvernement, de lui-seul, et pas de la NUPES !
Il est vrai que ce débat aurait pu ne pas avoir lieu si l’opposition avait soulevé dès le départ la question du détournement de procédure, auquel cas le gouvernement aurait sans doute été juridiquement très gêné et se serait probablement résigné à retirer son projet, avec cet inconvénient que les questions de fond n’auraient alors jamais été abordées.
La seconde option était par conséquent de laisser le débat s’engager, avec plusieurs avantages. Celui de mettre le gouvernement en difficulté sur quelques importantes questions de fond, mais également en profiter pour montrer que l’unité syndicale existe, que l’opinion publique est très majoritairement hostile à une réforme brutale qu’elle estime injuste, et que les citoyens ont toujours une forte capacité de mobilisation, y compris dans la rue.
C’est ce qui s’est produit, avec succès, et c’était certainement un bon choix stratégique du point de vue politique, ne serait-ce que pour prouver au pouvoir en place qu’il a finalement raté son objectif d’endormir les français.
NOTES :
[1] Pour se référer (délibérément) à un média plus favorable aux thèses du gouvernement qu’à celles de la NUPES …, l’on peut lire par exemple sur le site internet de BFM (Avec RMC) dans l’édition du 25/01/2023 que « Pour l'Élysée, l'objectif de ce déjeuner était pourtant clair. C’est qu’Emmanuel Macron distille la bonne parole, donne lui-même les éléments de langage aux dix journalistes les plus influents de la presse parisienne, afin que la parole présidentielle influe dans l’opinion et pourquoi pas l’influence », assure la journaliste Eve Roger sur France 5. « La presse française est d’une servilité avec le président de la République », tacle sur RMC et RMC Story l'avocat Charles Consigny. « Je le vois de près, je participe moi aussi à des cocktails et des dîners et je vois cet entre-soi qui s’est créé. C’est singulièrement vrai dans la macronie avec un changement générationnel qui fait qu’ils ont le même âge. A part quelques-uns, comme Edwy Plenel ou Élise Lucet, qui remuent la plume dans la plaie », assure le candidat LR malheureux aux législatives ».
[2] Il serait parfois utile de rappeler à certains journalistes que la Charte de Munich énumère un certain nombre de devoirs des journalistes, en particulier (§9) celui de « ne jamais confondre le métier de journaliste avec celui du publicitaire ou du propagandiste ; n’accepter aucune consigne, directe ou indirecte, des annonceurs ». De même, la résolution 1003 du Conseil de l’Europe de 1993 relative à l’éthique du journalisme précise (§8) que « L'information constitue un droit fondamental (…). Ce droit appartient aux citoyens, qui peuvent également exiger que l'information donnée par le journaliste soit transmise fidèlement dans les nouvelles et commentée avec honnêteté, sans ingérences extérieures que ce soit de la part des pouvoirs publics ou d'entités privées ».
[3] Site internet du Premier Ministre « Vie publique.fr » : discours du 15 janvier 2015 du Président de la République devant les corps constitués.
[4] Cet avis ne figure pas dans les pièces du dossier législatif énumérées par l’Assemblée Nationale.
[5] Rapport publié sur le site internet du Conseil d’État.
[6] « Guide pour l’élaboration des textes législatifs et règlementaires » par Renaud Denoix de Saint-Marc et Jean-Marc Sauvé, publié à la Documentation Française (août 2005).
[7] Ce chiffre émane des propres services gouvernementaux : selon le COR, la DREES (direction notamment sous la tutelle du ministère de la santé et du ministère de l’économie) « a ainsi évalué, sur données 2019, qu’un relèvement de l’âge d’ouverture des droits de 2 ans induirait une augmentation des dépenses hors retraite et assurance chômage de l’ordre de 3,6 milliards d’euros concentrée sur les personnes de 62 et 63 ans (…) », la moitié de cette augmentation portant sur les pensions d’invalidité qui concerneraient alors 160 000 bénéficiaires supplémentaires. S’agissant de l’assurance chômage, le COR ajoute que la DARES (ministère du travail) « a évalué que les dépenses d’allocation de retour à l’emploi (ARE) et d’allocation de retour à l’emploi formation (AREF) auraient été rehaussés d’environ 1,3 milliards d’euros si l’âge légal de départ avait été fixé à 64 ans plutôt qu’à 62 ans (…) ».
[8] Le prélèvement forfaitaire unique (PFU encore appelé « flat tax ») inventé en 2018 est une imposition identifiée sur les dividendes et d’autres plus-values mobilières. Elle ne semble pas, globalement, rapporter des sommes considérables (3,5 milliards d’euros en 2018), outre que les cotisations sociales prélevées sur les sommes imposées (CSG, CRDS, prélèvement de solidarité pour le RSA) ne sont pas destinées à l’assurance vieillesse.