REFORMES DU RENSEIGNEMENT : L’HEURE DU BILAN ?

L’institution policière fêtait, le 1er juillet 2018, les dix ans de la réforme de l’organisation de ses services de renseignement, construite sous l’impulsion revancharde de Nicolas Sarkozy et mise en application le 1er juillet 2008. Dix années de recul, un temps suffisant pour poser quelques constats et surtout tracer quelques perspectives.

De la réforme de 2008 à la situation actuelle, en passant par la publication du rapport Urvoas/Verchère(1) en 2013, qui conduira lui-même à la contre-réforme de Manuel Valls la même année, il m'a semblé important de revenir ici sur l’état de la situation du renseignement policier et de sa place dans la communauté du renseignement français. Dix ans après cette réforme, six années après les assassinats de Mohamed Merah, trois ans après les attentats de Charlie Hebdo et du Bataclan, nous disposons d’un recul qui devrait nous permettre de tirer quelques enseignements utiles pour l'organisation de nos services, si tant est qu'il y ait une volonté dans ce sens.

Un point historique

Avant la réforme de 2008, le renseignement policier français est organisé sous la forme de deux directions, rattachées à la direction générale de la police nationale (DGPN) : La direction de la surveillance du territoire (DST), d'une part, et la direction centrale des renseignements généraux (DCRG), de l'autre. La première, chargée du contre espionnage, est essentiellement centralisée, uniquement déconcentrée au niveau régional. La deuxième, la DCRG donc, dont la palette de missions va de l'enquête de naturalisation aux replis identitaires, en passant par de nombreuses autres thématiques, dispose d'un maillage très important, allant du niveau local au niveau national, en passant par des échelons départementaux, régionaux et zonaux.

Lorsqu'il arrive à l'Elysée, Nicolas Sarkozy présente, à l'été 2007, par l'intermédiaire de sa ministre de l'Intérieur Michèle Alliot-Marie, une réforme qui tend à fusionner les deux directions policières. Il garde, dit-on, un mauvais souvenir des RG, qu'il souhaite dépecer au profit d'une nouvelle direction unique : la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), annoncée comme un « FBI à la française ». Ce qui est alors présenté comme une fusion ne sera, in fine, qu'une absorption des RG par la DST. Implantation géographique et méthodes de travail seront essentiellement calquées sur la seconde.

Dans le même temps, sur un clivage, relativement artificiel, entre renseignement en milieu fermé – destiné à la DCRI – et renseignement en milieu ouvert, une nouvelle sous-direction est créée au sein de la direction centrale de la sécurité publique (DCSP) : la sous-direction de l'information générale (SDIG), déployée sur l'ensemble du territoire et chargé principalement de ce milieu dit ouvert.

Pour bien comprendre la situation, il faut en revenir au pêché originel de cette réforme, en rappelant que, pour la direction centrale de la sécurité publique (DCSP), qui rêvait de se débarrasser du « poil à gratter » que constituait pour elle les RG, l'occasion était trop belle de prendre sa revanche. Les directions départementales de la sécurité publique (DDSP), constituée de la grande majorité des policiers en tenue et d'investigation, n'ont en général de cesse de convaincre les préfets de leur efficacité au quotidien et de la quiétude des zones dont elles ont la responsabilité. Dans le même temps, les RG apportaient aux préfets tous les éléments de nature à démontrer que, derrière le portrait idyllique dressé par les DDSP, l'économie souterraine se portait bien et d'autres contrariétés du même type. On comprendra, dès lors, toute l'inimitié qui pouvait exister entre les DDSP et les RG et surtout l'intérêt des premiers à faire main basse sur l'activité des seconds, afin de maîtriser un flux de renseignements susceptibles d'empêcher le monde feutré des relations police-préfet et préfet-exécutif de tourner en rond.

A l'époque, nous sommes nombreux à dénoncer cette grotesque manipulation et son risque de priver l'état d'un renseignement fiable, de nature à permettre l'anticipation des difficultés. Notre demande de rattachement de cette sous-direction de l'information générale à la DCRI sera pourtant purement et simplement ignorée. Il ne sert le plus souvent à rien d'avoir raison trop tôt.

C'est donc dans ce contexte qu'un grand nombre de policiers des RG sont assignés à une nouvelle mission, au sein de la sécurité publique, dont la première injonction est de leur demander d'oublier tout ce qu'ils ont pu connaître, pour se fondre dans le moule étroit de la sécurité publique. L'ensemble ou presque des archives – mémoire inestimable du service – sont détruites. On ne demande pas tant, à celles et ceux qui intègrent cette sous-direction, de conserver leur culture du renseignement que de comprendre qu'il est aujourd'hui question de « ne pas se tirer une balle dans le pied », en exposant les préfets et autorités ministérielles à une vérité trop aveuglantes... Ne pas mentir mais savoir s'arranger avec la vérité !

Des transformations successives

Outre la véritable maltraitance des policiers assignés au sein des SDIG, la réforme de 2008 aura eu pour conséquence, entre autres choses, la perte de la mémoire et de la culture du renseignement français. Totalement démotivés, les anciens policiers des RG sont contraints, par des discours quelquefois humiliants, de se plier aux nouvelles attentes, totalement étrangères à leurs pratiques, à leur culture et aux besoins en matière d'efficacité du renseignement. Ce qui est attendu : édulcorer la réalité, maquiller le véritable quotidien de nos concitoyens, ou du moins rendre la vérité acceptable aux chastes oreilles préfectorales.

Au fil des mois, de nouveaux fonctionnaires intègrent progressivement ce service. Ils sont priés de bien vouloir éviter toute tentation d'acquisition d'une culture RG, que personne ne vante et qu'il est même risqué de simplement évoquer. La formation est plus que succincte, le plus souvent acquise sur le tas. Le message est d'autant plus limpide, qu'il est martelé de façon très régulière : Les RG ? C'est terminé !

En outre, la réforme menée il y a dix ans a également occasionné un cloisonnement du renseignement. Le fragile clivage entre milieu ouvert (dévolu au SDIG) et milieu fermé (dévolu à la DGSI), a attisé des défiances malsaines entre services et brouillé les circuits de communication inter services, qui pouvaient anciennement exister entre DST et RG. La perte d'une grande partie des archives a fini de désorganiser un système qui fonctionnait, pourtant, relativement bien.

Cette désorganisation pose quelques questions, notamment au moment de l'affaire Merah ou, à un niveau moindre, lorsqu'une manifestation d'ultras dégénère à Poitiers, sans que jamais personne n'ait rien vu venir.

C'est dans ce contexte que Manuel Valls arrive place Beauvau, en 2012, quelques semaines seulement après les assassinats terroristes de Mohamed Merah. Constatant une complète désorganisation du renseignement français et partant du constat de l'incapacité de ce dernier à anticiper de tels actes, l'assemblée nationale constitue une commission d'enquête parlementaire. A l'issue de longs mois d'enquête de terrain et d'auditions, deux députés, Jean-Jacques Urvoas et Patrice Verchère rendent, un an plus tard, un rapport(1) qui fera date dans le monde du renseignement, tant la matière avait été, sinon ignorée par le législateur, du moins traitée de façon pour le moins parcellaire.

Pour autant, si le rapport reconnaît que la réforme de 2008 s'est enferrée dans des errements regrettables, ses auteurs rechignent à aller jusqu'au bout de la démarche, pourtant souhaitée, tant par la majorité des organisations syndicales que par les principaux intéressés, de voir la SDIG absorbée par la DCRI. Le document conclut, sur cette question, sans autre forme d'explication : « si cette perspective était possible il y a cinq ans, sa mise en œuvre nécessiterait aujourd'hui le déploiement d'une telle énergie que la mission estime inopportune de s'engager dans cette voie. »(1) Il n'est même pas question, comme certains le proposent, d'élever la SDIG au rang de direction centrale, directement rattachée à la DGPN. Tout juste est-il envisagé « d'identifier une filière spécifique au sein de la sécurité publique ». La belle affaire !

Le ministre de l'Intérieur Manuel Valls, à qui est communiqué ce rapport, finit par trancher. La DCRI deviendra une direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), directement rattachée au ministre. La sous-direction de l'information générale (SDIG) sera transformé en service central du renseignement territorial (SCRT), toujours rattaché à la DCSP, avec des déclinaisons zonales, régionales et départementales. Si le mot renseignement refait son apparition, le souhait, exprimé par le rapport parlementaire, de voir les chefs départementaux des SDIG devenir directeurs départementaux du renseignement de proximité (DRPP) n'est même pas retenu. Tout juste ces chefs départementaux deviendront-ils, sur le papier surtout, des adjoints aux DDSP en charge du renseignement. De nombreux espoirs sont douchés, le renseignement de proximité reste sous l'étouffoir.

Au sein du SDIG, transformé en SCRT, on constate – enfin ! – une volonté de réinstaller une culture du renseignement, bien malmenée durant quatre ans. Des modules de formation sont remis en place, le service central semble prendre enfin conscience que les méthodes de la sécurité publique atteignent leur limite, en matière de renseignement. Mais tant de mal a été fait, tant de démotivation voire de dégoût ont été instillés, tels un poison, dans les rangs des policiers, que tout le monde a conscience qu'il faudra du temps pour inverser la vapeur.

Un contexte terroriste qui attise la convoitise

Le temps, les services de renseignement n'en auront pas beaucoup. A l'occasion, en janvier 2015, des attentats de Charlie Hebdo et de l'Hyper Kacher, éclate aux yeux de tous les réalités du sous-dimensionnement des services de renseignement, leur désorganisation ainsi qu'un manque évident de coordination. Les attentats du Bataclan et des terrasses, moins d'un an après, parachèveront la démonstration de cette triste réalité, sur laquelle l'exécutif et le législateur étaient passés sans doute trop négligemment. La DGSI n'est pas suffisamment dotée en effectifs, pour gérer à la fois le terrorisme et le phénomène de radicalisation, dont le nombre de signalement et donc d'objectifs explosent.

Dans ce contexte, la sécurité publique est mise à contribution. Le clivage milieu ouvert et milieu fermé est piétiné, au profit d'un autre, entre le risque de passage à l'acte terroriste, d'une part, et le phénomène de radicalisation, de l'autre. Le premier échoie à la DGSI, pendant qu'une grande partie du deuxième est transféré au renseignement territorial, avec un droit d'évocation du premier.

Dans les mois qui suivent, l'exécutif choisit, dans le cadre d'une campagne accélérée de recrutement, de renforcer en priorité les services de renseignement. La DGSI voit ses effectifs et ses moyens augmenter de façon considérable. Ceux du renseignement territorial sont, plus modestement mais réellement, renforcés.

La police judiciaire choisit également de développer son propre service de lutte contre le phénomène terroriste. Tout le monde semble vouloir prendre sa part d'un sujet dramatiquement au premier plan de l'actualité.

S'il serait pour le moins hasardeux d'affirmer que les attentats de 2012, de 2015 et les suivants, sont des conséquences directes des errements réformateurs précités, il est pour autant évident que le contexte de désorganisation du renseignement français, généré par la réforme de 2008 notamment, n’a pas garantit une indispensable sérénité opérationnelle des services.

Tracer quelques perspectives...

Voici donc ici, de façon certes résumée, le cheminement qui a conduit nos services policiers de renseignement à la situation que nous connaissons actuellement. Après ces dix années pour le moins chaotiques et alors que la menace terroriste, bien que toujours de haut niveau, semble moins prégnante, il convient de s'interroger à nouveau, dans le calme et la raison, sur la nécessité d'une nouvelle impulsion, sans doute moins réformatrice que porteuses d'indispensables ajustements.

Des réformes passées à la situation actuelle, les travaux de recherche, empiriques ou plus analytiques, sont quasiment inexistants, du moins de la part du monde universitaire. Il serait donc temps, pour celles et ceux qui le souhaitent et à qui les portes pourraient être ouvertes, de procéder à quelques travaux dans ce domaine.

En outre, cinq ans après le rapport Urvoas/verchère, le législateur pourrait à nouveau se saisir de ce sujet, par l'intermédiaire d'une nouvelle commission d'enquête parlementaire, chargée d'évaluer les réformes, à l'aune de ces dix années, et de tracer de nouvelles perspectives.

De nombreuses questions pourraient être posées, comme base à ces deux types de travaux :

La position du curseur terrorisme/radicalisation, déplacé pour cause d'un pic de signalements depuis 2015, doit-elle être revue, au regard des renforts dont a bénéficié la DGSI et de la baisse du flux de signalements, dont le stock reste important ?

Le périmètre des missions du renseignement territorial ne devrait-il pas être révisé, pour revenir à des missions plus en lien avec le milieu ouvert et certaines autres missions, aujourd'hui largement délaissées ? S'il veut revenir, grâce à son maillage territorial très fin, à une véritable mission de renseignement de proximité, le renseignement territorial doit retrouver une juste place de spécialiste, située entre le généraliste que devrait être le policier de sécurité publique et l’hyper-spécialiste que peut être le policier de direction spécialisée. Car à tout vouloir avaler – du renseignement de terrain aux missions opérationnelles – comme cela semble être la tentation depuis quelques mois maintenant, le renseignement territorial risque de perdre sa véritable vocation. Pourtant, si la reconnaissance de fait du renseignement territorial, comme membre à part entière de la communauté du renseignement, démontre les prémices d'une professionnalisation retrouvée, son positionnement dans le deuxième cercle, souvent vécu à tort comme une faiblesse, pourrait au contraire constituer une véritable force, de par son maillage géographique et son insertion dans la vie de la cité.

Le positionnement du renseignement territorial, au sein de la sécurité publique, ne pourrait-il pas évoluer, notamment en ce qui concerne les préconisations du rapport parlementaire précité (positionner les chef des services RT en qualité de directeurs départementaux/régionaux/zonaux du renseignement territorial, afin de leur donner davantage de liberté) ? Pour cela, une véritable filière doit être reconnue. Une autre possibilité ne pourrait-elle pas être de placer le renseignement territorial sous l'autorité de la DGSI, en qualité de sous-direction chargée du milieu ouvert ? Comment, en outre, envisager la sphère du renseignement policier en elle-même et sa place dans l'ensemble de la chaîne du renseignement français ?

L'articulation entre renseignement et traitement judiciaire ne pourrait-il pas être revu, au regard du nombre de services aujourd'hui chargés de ces différentes missions ? Ne serait-il pas temps de revoir cette organisation, qui laisse quelquefois entrevoir une volonté de chacun des services concernés (DGSI, DCSP, SDAT...) de préserver son pré carré, malgré les dispositifs de concertations qui ont été installés ?

Comment poursuivre la construction et la professionnalisation d'une véritable filière du renseignement, qui puisse assurer, aux fonctionnaires qui en font le choix, une formation de haut niveau, tout en leur garantissant un déroulement de carrière sécurisé ? Aujourd'hui, malgré une indéniable volonté de professionnalisation du renseignement territorial, les policiers qui y travaillent sont encore trop souvent considérés, au gré des mouvements de mutation ou des processus d'avancement, comme interchangeables, comme s'il s'agissait, au fond, de fonctionnaires généralistes. Or, sauf à vouloir passer pour des apprentis sorciers, à la crédibilité discutable, un agent de renseignement doit aujourd'hui être doté d'un bagage complet, d'une formation continue de qualité, pour garantir à son service et à l'exécutif qui en attend légitimement un éclairage fin des réalités de notre société, un haut niveau d'analyse.

Depuis son arrivée il y a un peu plus d'un an, le nouveau chef de l’État a choisi de réformer le renseignement par le haut, notamment au travers de la création d'une « task force », positionnée auprès de l'exécutif. Notre institution ne pourra pourtant pas faire l'économie d'une analyse et de nouveaux ajustements par le bas, sans lesquels les dispositifs actuels, souvent construits dans l'urgence d'un contexte terroriste de haute intensité, ne pourront trouver une articulation pérenne, un rythme de travail serein et une indispensable efficacité sur le long terme.

 

(1) Rapport d'information présenté par les députés Jean-Jacques Urvoas et Patrice Verchère, le 14 mai 2013, en conclusion des travaux d'une mission d'information sur l'évaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement.

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