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Billet de blog 14 juin 2017

La proportionnelle: aller voir ailleurs

Le débat sur le mode de scrutin, dès qu'il surgit en France, prend immédiatement des allures caricaturales qui sont autant d'insultes à l'intelligence et à la culture juridique. Partisans et adversaires de la représentation proportionnelle échangent des arguments qui se limitent aux seules références historiques nationales.

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La perspective d'une "chambre introuvable" (350 ultra-royalistes sur 400 élus, en 1815) aux ordres du Président de la République a ramené le mode de scrutin au premier plan des commentaires politiques. Pourtant, le phénomène, certes exceptionnel, n'est pas nouveau même si, sous la Ve République, il fut d'une ampleur moindre que celle annoncée : 1968, après les évènements de Mai, 1981 avec la première alternance, en 1993, avec la débacle mitterrandienne

On sait, depuis le Professeur Maurice Duverger, qu'il y a un lien mécanique entre le mode de scrutin et le système politique qu'il engendre. Même si cette "loi Duverger" demande à être nuancée, il demeure que dans un très grand nombre de cas, elle se vérifie et que les cas contraires sont à ranger dans la catégorie des exceptions.

Le scrutin majoritaire à un ou deux tours (France, Grande Bretagne, Singapour, USA) favorise le bipartisme et réduit fortement, voire fait disparaître la représentation parlementaire des expressions politiques moins importantes alors que le scrutin proportionnel (tous les pays européens à l'exception des deux cités) favorise le multipartisme et la multiplicité de ces expressions. Dans le premier cas, la majorité issue du scrutin est largement homogène ; dans le second, sauf exceptions rarissimes, la majorité est le résultat d'une coalition négociée.

La France depuis 1946 a expérimenté les deux systèmes. Avec la IVe République, le scrutin proportionnel, enrichi du mécanisme des apparentements (pour qu'aucune voix ne soit perdue), fut la règle et elle s'est traduite par l'existence de plusieurs partis politiques de moyenne ou faible importance qui ont pu jouer un rôle important dans la formation des majorités (ex : l'UDSR de François Mitterrand). On sait ce qu'il en est de la Ve République.

La principale objection au système proportionnel s'appuie sur deux observations : les gouvernements de coalition sont instables parce qu'ils sont soumis à la loyauté des partenaires (ex : la IVe République française, la Belgique avant 1993) ; les petits partis peuvent jouer un rôle charnière dans l'assemblée et exercer un chantage permanent sur leur principal partenaire (ex : Israël et les partis extrémistes religieux).

Le débat sur le mode de scrutin, dès qu'il surgit en France, prend immédiatement des allures caricaturales qui sont autant d'insultes à l'intelligence et à la culture juridique. Partisans et adversaires de la représentation proportionnelle échangent des arguments qui se limitent aux seules références historiques nationales. Immédiatement, d'un côté on brandit l'absence de légitimité d'une assemblée fort peu représentative et de l'autre on évoque tout aussi immédiatement l'instabilité gouvernementale de la IVe République, une réalité qui fut aussi celle de la IIIe.

Les uns refusent de reconnaître les faiblesses incontestables d'un mode de scrutin proportionnel telles qu'on les a observées dans le passé en France et en Belgique, telles qu'on les observe régulièrement en Israël où ce sont les extrêmes qui exercent un chantage permanent à la démission. Les autres nient la faible légitimité d'une assemblée dans laquelle des millions d'électrices et d'électeurs ne sont pas représentés. De part et d'autre, on reste crispé sur le nombril français, imbu de cette idée qu'en toutes choses la France serait un modèle achevé pour le monde. C'est sans nul doute le cas dans certains domaines, mais s'agissant de la démocratie, on est loin du compte.

Quelle honte y aurait-il à aller voir ailleurs ? Et en particulier en Allemagne, un pays qui a, dans la douleur, expérimenté plusieurs systèmes électoraux. Et en a tiré les leçons avec une rare intelligence.

Aujourd'hui, le système électoral allemand est un mixte qui offre les avantages du système proportionnel sans en subir les inconvénients. Deux caractéristiques principales sont à retenir de ce système : le taux plancher requis pour avoir accès à la représentation parlementaire et la technique de la motion de méfiance constructive pour pouvoir mettre fin à un gouvernement de coalition. Le taux plancher du nombre de voix à obtenir est de cinq pour cent.

La motion de méfiance constructive impose au parti qui veut faire tomber le gouvernement dont il forme la majorité parlementaire l'obligation d'être en capacité de démontrer qu'il dispose d'une majorité alternative. C'est l'application du principe « On ne renverse un Gouvernement qu'en le remplaçant ».

Cette contrainte est extrêmement dissuasive. Depuis 1949, elle n'a fonctionné qu'une seule fois : en 1982, lorsque les libéraux ont voulu quitter la majorité qu'ils formaient avec les sociaux démocrates d'Helmut Schmidt pour former une coalition avec les chrétiens-démocrates d'Helmut Kohl. L'Allemagne offre un bel exemple de système parlementaire qui garantit à la fois la représentation de tous les courants significatifs de la société et un gouvernement doté de l'autorité et de la stabilité nécessaires.

L'Espagne, à la sortie de la dictature franquiste, s'est très fortement inspirée de la Loi fondamentale allemande pour rédiger sa propre Constitution. Ses gouvernements sont stables. La Belgique, après avoir fonctionné des décennies sur le modèle proportionnel de la IVe République française, avec son instabilité chronique (3 gouvernements pour la seule année 1980), a intégré dans sa Constitution le mécanisme de la méfiance constructive en l'étendant, comme en Allemagne, aux entités fédérées, Depuis lors, la Belgique connaît une stabilité gouvernementale remarquable. Même si la remise en cause permanente du fédéralisme belge par la Flandre rend parfois la formation de ce gouvernement ardue et longue, une fois celui-ci en place, il exerce ses fonctions pendant toute la législature.

Plutôt que de se bloquer sur des postures stériles, la classe politique française, renouvelée ou pas, ferait bien de consulter les spécialistes du droit public comparé et d'aller voir ailleurs.

Raoul Marc Jennar

Essayiste

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