Ce texte est tiré du dossier consacré aux crimes internationaux dans le numéro 19 de la revue Délibérée qui sort en librairie ce jeudi 7 septembre. Il a été écrit par Jeanne Sulzer, avocate au barreau de Paris. Spécialiste des questions de justice pénale internationale, droits humains et lutte contre le terrorisme, elle travaille depuis plus de 20 ans aux côtés des victimes de crimes internationaux en les conseillant, les assistant ou les représentant dans leur quête pour la vérité et la justice devant les juridictions nationales, régionales et internationales dont la Cour pénale internationale. Récemment, son expertise a été mise à contribution pour représenter des victimes lors des procès du 13 novembre 2015 et du 14 juillet 2016.
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La quête de justice des victimes de crimes internationaux – génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre, torture ou disparitions forcées – est pavée d’obstacles, d’une complexité sans équivalent. D’une part, il n’est pas tenu compte de la nature même des crimes dont elles subissent des préjudices directs et indirects, et d’autre part, il apparaît que permettre à ces victimes de faire entendre leurs voix, en déclenchant l’action publique ou en contestant la stratégie de l’accusation, c’est parfois risquer de bousculer des considérations politiques ou diplomatiques.
En droit français, la victime se définit comme « celui ou celle qui subit personnellement un préjudice par opposition à celui ou celle qui le cause, mais qui peut en être la victime directe ou indirecte »1. En droit pénal international, le Règlement de procédure et de preuve de la Cour pénale internationale (CPI) la définit comme « toute personne physique qui a subi un préjudice du fait de la commission d’un crime relevant de la compétence de la Cour »2, reprenant ainsi la seule définition consensuelle au niveau international, soit celle de la résolution de l’Assemblée générale de l’ONU de 19853, bien que les victimes ne se soient vues proposer une place réelle qu’à partir de l’adoption du Statut de la CPI le 17 juillet 19984.
Pourtant, l’analyse de la pratique en la matière vient questionner cette rhétorique bien huilée et conduit à s’interroger sur le fait de savoir si les victimes ne sont pas parfois instrumentalisées ou simplement «fantasmées», en particulier lorsqu’il s’agit de garantir l’exercice effectif de leurs droits au sein d’institutions sui generis à la jonction de traditions juridiques qui s’opposent sur la place des victimes dans le procès pénal5, mais aussi en France où la place des victimes au sein du procès pénal est pourtant bien établie.
Des bénéficiaires fantasmés de la lutte contre l'impunité
Centré sur la responsabilité internationale des auteurs, le droit international pénal s’est longtemps désintéressé du sort des victimes, bien qu’elles soient les premières concernées par des actes qui «défient l’imagination et heurtent profondément la conscience humaine»6.
Depuis l’avènement des premiers tribunaux internationaux compétents pour connaître et juger des crimes internationaux, la place accordée aux victimes a connu une évolution. Initialement grandes absentes, elles se sont vu reconnaître une position de plus en plus importante. Trois grandes périodes peuvent être distinguées.
Dans un premier temps, les tribunaux militaires internationaux créés en réponse aux atrocités commises dans le contexte de la Seconde Guerre mondiale ne leur accordaient aucune place. Ainsi, la Charte du Tribunal international militaire de Nuremberg7 ne faisait nullement référence aux victimes des crimes commis par le régime nazi8. Un tel schéma se retrouve dans le cadre du Tribunal international militaire de Tokyo, dont la Charte ne fait, elle non plus, aucune référence aux victimes9. Si cette absence s’explique notamment par l’adoption d’une procédure issue du Common Law10 et malgré une volonté de la part de l’accusation d’« éviter au maximum de présenter des témoins lorsque cela était possible »11, certaines victimes – bien que non représentatives par leur nombre – ont pu participer à ces procès en tant que témoins12.
Dans un second temps, les victimes ont aussi fait une timide apparition avec la possibilité d’être entendues en tant que témoins. Aucune disposition des Statuts13 ou des Règlements des Tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et pour le Rwanda établis par le Conseil de sécurité des Nations Unies (« TPIY » et « TPIR », respectivement)14 ne permettait aux victimes de participer en tant que partie prenante au procès, de bénéficier de l’assistance d’avocats, d’interjeter appel ou encore d’obtenir réparation15. Elles n’ont pu y participer qu’en tant que témoins – et ainsi en tant qu’instrument de l’accusation16. L’absence de reconnaissance comme partie fut dénoncée par certaines victimes du génocide dans le contexte du TPIR jugeant des crimes commis dans un pays de tradition pourtant civiliste17.
Dans un troisième temps, le Statut de la CPI a prévu des dispositions expresses relatives à leur protection, leur participation au procès18 et à la réparation19 . Le Règlement de procédure et de preuve consacre une sous-section entière à la participation des victimes qui, si elles «veulent exposer leurs vues et leurs préoccupations adressent une demande écrite au Greffier, qui la communique à la Chambre compétente »20. Du fait de la permanence de cette institution établie à La Haye, leur possibilité de participer à la procédure devrait se trouver – en théorie – pleinement consacrée. Pour autant, le juriste aguerri notera sans surprise l’importance des termes employés : la victime est une « participante » et non une partie au procès.
De plus, l’opportunité des poursuites appartient uniquement au Procureur et le champ de compétence territoriale de la Cour demeure tributaire de la ratification du Statut de Rome si bien que toutes les victimes de crimes internationaux ne se retrouvent pas sur un pied d’égalité selon le lieu de commission de l’acte.
De nombreux enjeux entourent la participation des victimes devant ces juridictions internationales. L’un des principaux concerne le nombre élevé de victimes potentielles. En effet, le génocide n’est-il pas porté à l’encontre d’un « groupe » déterminé21 et le crime contre l’humanité n’est-il pas commis « dans le cadre d’une attaque généralisée ou systématique lancée contre toute population civile »22 ?
S’agissant des chambres extraordinaires au sein des tribunaux cambodgiens devant lesquelles 3866 parties civiles ont été admises dans l’affaire 002, mettant ainsi à mal l’organisation des audiences, la procédure fut adaptée au fil du temps. À ce jour, les chambres ne reconnaissent au stade du procès qu’un « groupe consolidé » de parties civiles – au détriment d’une participation individuelle – représentées par des co-avocats principaux, lesquels avaient la charge de la stratégie et de la représentation de leurs intérêts collectifs23. Ce choix procédural permet en outre notamment de garantir un certain équilibre et l’égalité entre les parties à la procédure et plus largement le droit à un procès équitable de l’accusé.
Enfin, le nombre important de victimes – et donc de potentielles parties civiles – est susceptible de porter atteinte à d’autres principes cardinaux, comme la présomption d’innocence24 ou le droit d’être jugé dans un délai raisonnable25 relevé lors des procès des Khmers rouges, les questions répétitives des avocats des parties civiles dans l’affaire 001 (sans consolidation contrairement à l’affaire 002) ayant eu pour effet de ralentir considérablement la procédure et de poser un risque substantiel à l’achèvement rapide du procès26.
Au-delà de ces questions, la reconnaissance progressive des droits de ces victimes au niveau international, représente-t-elle une réelle avancée ou « seulement » un reflet de la tradition civiliste des États dans lesquels ces tribunaux hybrides sont implantés ? La France, pays étendard de la participation des victimes dans la procédure pénale a pourtant érigé de nombreuses barrières.
En France, des obstacles en forme d’atteintes au principe d’égalité
Parmi les principaux obstacles à l’accès des victimes de crimes internationaux à la justice française figurent le monopole du parquet, la recevabilité des victimes « par ricochet » et enfin la question des immunités.
Le monopole du parquet
Si la voie ouverte aux victimes pour déclencher l’action publique est effective dans le cadre des infractions de droit commun – telles que les violences, le vol, les agressions sexuelles, etc. –, elle est fortement entravée concernant les crimes internationaux. S’agissant des victimes de torture et actes de barbarie et de disparitions forcées27, la seule condition est celle de la présence de l’auteur présumé sur le territoire. A contrario, s’agissant des victimes de crimes relevant du Statut de Rome28, celles-ci voient leur quête de justice limitée par davantage d’obstacles : résidence habituelle sur le territoire, réciprocité d’incrimination, absence de réclamation par un autre État, vérification de l’absence de poursuite par la CPI et monopole du parquet29.
Ainsi, les victimes de crimes de guerre, crimes contre l’humanité et génocide se voient privées de leur droit d’initiative et doivent se contenter d’une mobilisation du ministère public30. Or, s’agissant de certains dossiers considérés comme sensibles, le rôle des parties civiles est fondamental31 compte tenu de la spécificité du ministère public en France. Soumis à l’autorité de l’exécutif, le risque que ce dernier ne déclenche les poursuites que lorsqu’elles ne sont pas contraires aux intérêts politiques de l’exécutif, est une réalité32. À ce titre, on peut d’ailleurs relever qu’un tel monopole du parquet existe également dans le cadre des crimes et délits commis lors d’opérations militaires extérieures (« OPEX »)33.
En fermant le droit aux victimes de crimes internationaux de déclencher des poursuites, la France porte atteinte au principe phare posé par le célèbre arrêt Laurent-Atthalin du 8 décembre 190634, et se met en porte-à-faux vis-à-vis de ses obligations internationales quant au principe d’égalité ou encore du droit à un recours effectif garanti par l’article 6(1) de la Convention européenne des droits de l’Homme35.
La recevabilité des victimes « par ricochet »
Un second obstacle concerne les victimes indirectes ou «par ricochet » de crimes internationaux sur le fondement de la compétence personnelle passive36. Dans le cadre de la disparition de Ung Boun Hor – ressortissant cambodgien, président de l’Assemblée nationale du Cambodge en 1975 qui s’était réfugié à l’ambassade de France à Phnom Penh lors de la prise de pouvoir par le Kampuchéa démocratique–, sa femme Mme Billong Ung Boun, ressortissante française, avait déposé plainte avec constitution de partie civile pour crimes contre l’humanité, assassinat, meurtre et actes de torture et de barbarie auprès du Tribunal de grande instance de Créteil le 3 novembre 199937. La Cour de cassation a néanmoins rejeté sa demande en estimant que « seule la qualité de français de la victime directe de l’infraction commise à l’étranger attribue compétence aux lois et juridictions françaises sur le fondement des articles 113-7 du Code pénal».
Dans une affaire similaire concernant des actes de torture et de barbarie commis au Maroc, une victime directe, de nationalité marocaine, et sa femme, victime indirecte ayant la nationalité française se sont constituées parties civiles en France38. La Cour de cassation a cassé l’arrêt de la Chambre de l’instruction qui les avait déclarés recevables au motif que « les préjudices allégués par Mme X…, qui découleraient des infractions commises à l’étranger à l’encontre de son époux de nationalité étrangère, ne sont pas susceptibles de lui conférer la qualité de victime au sens de l’article 113-7 du Code pénal »39.
On ne peut que relever l’incohérence de cette jurisprudence au regard de l’interprétation faite par cette même Cour lorsqu’il s’agit de victimes indirectes d’actes de terrorisme. Elle admet en effet que «n’est pas exclue, lorsque la victime directe d’un acte de terrorisme a survécu, l’indemnisation du préjudice personnel de ses proches »40. Comment justifier une telle différence d’approche si ce n’est à considérer que les actes de terrorisme sont plus graves que les crimes internationaux ?
Les immunités de juridiction pénale étrangère
Un dernier obstacle se situe en aval et ne concerne plus directement la victime mais la qualité de l’auteur des faits. Il s’agit des immunités de juridiction pénale étrangère – fonctionnelles ou personnelles. Bien que de nombreux pays n’appliquent plus de telles immunités en matière de crimes internationaux41, que celles-ci soient écartées par les instruments internationaux ayant été ratifiés par la France42, et que les juridictions pénales internationales ne les admettent plus de longue date43, la France continue d’adopter une approche conservatrice. Récemment, dans une affaire concernant des faits de torture dénoncés par deux Français sur le site de Guantanamo, la Cour de cassation a estimé que les hauts dignitaires américains visés dans la plainte ne pouvaient être poursuivis, au motif d’une formule bien connue selon laquelle : « La coutume internationale s’oppose à ce que les agents d’un État, en l’absence de dispositions internationales contraires s’imposant aux parties concernées, puissent faire l’objet de poursuites, pour des actes entrant dans cette catégorie, devant les juridictions pénales d’un État étranger »44.
Quelles leçons tirer de cet état des lieux ? Les victimes de crimes internationaux sont soumises à des régimes procéduraux plus restrictifs que les autres, rendant le système difficilement justifiable. L’article préliminaire du Code de procédure pénale dispose en effet que « [l]es personnes se trouvant dans des conditions semblables et poursuivies pour les mêmes infractions doivent être jugées selon les mêmes règles »45. Ainsi, il convient de permettre aux victimes se trouvant dans des conditions semblables d’être soumises aux mêmes règles procédurales. Il est nécessaire dès à présent de consacrer un régime unifié relatif à la compétence universelle, dépourvu de tout «verrou » qui rend illusoire le droit à un recours effectif. Il est en particulier essentiel d’abolir le monopole du parquet pour les crimes relevant de l’article 689-11 du Code de procédure pénale, d’autant plus incompréhensible qu’il n’existe pas pour les autres crimes dont la gravité peut être considérée comme moindre.
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1 Gérard Cornu, Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 2018.
2 Règlement de procédure et de preuve de la CPI (septembre 2002), règle 89(1).
3 AGNU, « Déclaration des principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalité et aux victimes d’abus de pouvoir » (1985), Doc NU A/RES/40/34.
4 Statut de Rome de la CPI (adopté le 17 juillet 1998, entré en vigueur le 1er juillet 2002), 2187 UNTS 3, art. 79.
5 Les pays de Common Law, contrairement aux pays de tradition civiliste, ne permettent pas aux victimes de participer de manière proactive à la procédure pénale en se constituant parties civiles.
6 Statut de Rome de la CPI, préambule, alinéa 2.
7 Charte annexée à l’Accord concernant la poursuite et le châtiment des grands criminels de guerre des Puissances européennes de l’Axe, signé à Londres le 8 août 1945.
8 Voir : Charte du Tribunal international militaire de Nuremberg, annexée à l’Accord concernant la poursuite et le châtiment des grands criminels de guerre des Puissances européennes de l’Axe (8 août 1945).
9 Voir : Charte du Tribunal militaire international pour l’extrême Orient (19 janvier 1946).
10 Luke Moffett, « The Role of Victims in the International Criminal Tribunals of the Second World War » (2012) 12 International Criminal Law Review 245, 255.
11 Telford Taylor, The Anatomy of the Nuremberg Trials: A Personal Memoir (Back bay Books, Little, Brown and Company 1992) p. 134 (cité dans Katherine Booth, Karine Bonneau et Jeanne Sulzer, Les droits des victimes devant la CPI, Manuel à l’attention des victimes, de leurs représentants légaux et des ONG (FIDH, 23 avril 2007) p. 25).
12 Luke Moffett, « The Role of Victims in the International Criminal Tribunals of the Second World War » (2012) 12 International Criminal Law Review 245, 255.
13 Voir : Statut actualisé du TPI pour l’ex-Yougoslavie (25 mai 1993, amendé le 7 juillet 2009) ; Statut du Tribunal pénal international pour le Rwanda (8 novembre 1994, amendé le 16 décembre 2009).
14 Voir : Règlement de procédure et de preuve du TPI pour l’ex-Yougoslavie (11 juillet 1994, amendé le 8 juillet 2015) IT/32/Rev. 50 ; Règlement de procédure et de preuve du TPI pour le Rwanda (29 juin 1995, amendé le 13 mai 2015).
15 Entre illusions et désillusions : les victimes devant le Tribunal Pénal International pour le Rwanda, FIDH, octobre 2002 p. 10.
16 Les statuts actualisés du TPI pour l’ex-Yougoslavie et du TPI pour le Rwanda contiennent tous deux des dispositions sur la protection des victimes et des témoins qui comprennent « sans y être limitées, la tenue d’audience à huis clos et la protection de l’identité des victimes ».
17 Le Tribunal spécial pour la Sierra Leone (« TSSL ») a obéi à une logique similaire, s’inspirant de l’expérience des TPI, voir à ce sujet : Katherine Booth, Karine Bonneau et Jeanne Sulzer, Les droits des victimes devant la CPI. Manuel à l’attention des victimes, de leurs représentants légaux et des ONG, FIDH, 23 avril 2007 p. 29.
18 Statut de Rome de la CPI, art. 68.
19 Ibid., art. 75 et 79.
20 Règlement de procédure et de preuve de la CPI règle 89(1).
21 Voir : Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (adoptée le 9 décembre 1948, entrée en vigueur le 12 janvier 1951) 78 UNTS 277, art. II.
22 Voir notamment : Projet d’articles sur la prévention et la répression des crimes contre l’humanité (2019), Projet d’article 2.
23 Elisa Hoven, « Civil Party Participation in Trials of Mass Crimes: A Qualitative Study at the Extraordinary Chambers in the Courts of Cambodia », (2014) 12 Journal of International Criminal Justice 81, p. 89 et p. 99.
24 En France, voir l’article préliminaire (III) du Code de procédure pénale (cpp). Voir également Pacte international relatif aux droits civils et politiques (adopté le 16 décembre 1966, entré en vigueur le 23 mars 1976) 999 UNTS 171, art. 14(2) ; Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (adoptée le 4 novembre 1950, entrée en vigueur le 3 septembre 1953) 213 UNTS 221, art. 6(2).
25 En France, voir article préliminaire, alinéa 9 du cpp. Voir également: Pacte international relatif aux droits civils et politiques, art. 9(3) ; Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales art. 6(1).
26 Elisa Hoven, « Civil Party Participation in Trials of Mass Crimes: A Qualitative Study at the Extraordinary Chambers in the Courts of Cambodia » (2014) 12 Journal of International Criminal Justice 81, p. 93.
27 Art. 689-1 cpp. Il s’agit notamment ici du crime de torture prévu par l’article 689-2 cpp ainsi que du crime de disparitions forcées prévu par l’article 689-13 cpp.
28 Voir l’article 689-11 cpp.
29 Ibid.
30 Ibid.
31 Jeanne Sulzer, « Le statut des victimes dans la justice pénale internationale émergente », (2006) 28 Archives de politique criminelle 29, p. 35.
32 Voir : CEDH, Medvedyev et autres c. France, arrêt du 29 mars 2010, requête no 3394/03, par. 110 ; CEDH, Moulin c. France, arrêt du 23 novembre 2010, requête no 37104/06, par. 56-60.
33 Art. 698-2 cpp.
34 Cass. crim., 8 déc. 1906, D. 1907. 1. 207, note F. T., rapp. Laurent-Atthalin ; S. 1907. 1. 377, note René Demogue (cité dans Morgane Daury-Faveau, « La place de la victime dans le procès pénal », (2019) LX L’Année canonique 19, p. 22).
35 Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, 221, art. 6(1).
36 Compétence fondée sur la nationalité de la victime prévue par les articles 113-7 du Code pénal et 689 du Code de procédure pénale.
37 La Cour de cassation française relance une procédure concernant des actes de torture commis au Cambodge, FIDH, 23 janvier 2009, https:// www.fidh.org/fr/regions/asie/cambodge/La-Cour-de-cassation-francaise, consulté le 12 avril 2023.
38 Julie Brafman, « Le combat sans frontières pour un prisonnier marocain », Libération, 29 août 2016, https://www.liberation.fr/ france/2016/08/29/le-combat-sans-frontieres-pour-un-prisonnier-marocain_1475339/, consulté le 12 avril 2023.
39 Cass. crim., 8 novembre 2016, n° 16-84.115.
40 Cass. crim., 27 octobre 2022, n° 21-24.425.
41 Voir par exemple pour une affaire récente : Cour fédérale de justice d’Allemagne (Bundesgerichtshof), 3 StR 564/19 (28 janvier 2021) par. 13.
42 Voir par exemple : Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (adoptée le 9 décembre 1948, entrée en vigueur le 12 janvier 1951) 78 UNTS 277, art. IV, ratifiée par la France le 14 octobre 1950. Voir également: CDI, « Immunité de juridiction pénale étrangère des représentants de l’État : textes et titres du projet adoptés par le Comité de rédaction en première lecture » (31 mai 2022) Doc NU A/CN.4/L.969, projet d’article 7(1).
43 Statut de Rome de la CPI, art. 27(2).
44 Cass. crim., 13 janvier 2021, n° 20-80.511.
45 Article préliminaire du cpp.