Vers une architecture judiciaire managériale: l'exemple du futur tribunal de Lille

Les mutations actuelles de l'architecture judiciaire interrogent la manière dont la justice, non seulement se donnera (très) bientôt à voir, mais aussi s'organisera et, en dernière analyse, se rendra. Radiographie du futur palais de justice de Lille (à l'heure où le nouveau tribunal de Paris ouvre ses portes et concentre toutes les attentions).

[Ce texte est extrait du troisième numéro de Délibérée, paru en février 2018. Son auteur, Félix Delaporte, est magistrat et membre du Syndicat de la magistrature. Après avoir été substitut du procureur de la République près le tribunal de grande instance de Béthune, il est désormais juge des enfants au tribunal de grande instance de Lille.]

Le garde des Sceaux l'annonçait le 18 avril 2016 : le projet de reconstruction du palais de justice de Lille, dont le coût est estimé à 100 millions d'euros, est le « plus gros investissement immobilier judiciaire de France en dehors de Paris »1. Pour l'Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ)2, au delà du geste architectural, il s'agit de faire de ce tribunal le prototype des juridictions de demain. En effet, la programmation immobilière de l'édifice a vocation à alimenter le guide pluriannuel de programmation des palais de justice3.

Il s'agit ici de proposer un modèle d'organisation juridictionnelle, afin de mettre le bâtiment même au service d'une méthodologie gestionnaire. Un projet similaire avait, après-guerre, guidé la création des cités administratives sur le modèle des « bâtiments-machines », d'abord conçus pour être efficaces et fonctionnels4. Ces enjeux sont désormais intégrés dans un strict cahier des charges imposé aux architectes en concours.

Concentrer encore les lieux de justice

Le prochain palais de justice de Lille abritera sous le même toit les tribunaux de grande instance (TGI), d'instance (TI) et des affaires de sécurité sociale (TASS) de Lille. Ce regroupement traduit dans l'espace la loi du 16 novembre 2016, qui organise la fusion des TASS et des tribunaux du contentieux de l'incapacité au sein de pôles sociaux rattachés aux TGI et le transfert vers ceux-ci des tribunaux de police5.

A Lille comme à Paris, les chantiers judiciaires récents consacrent la volonté de concentration des enceintes judiciaires qui anime la Chancellerie. L'idée n'est pas neuve et a été ardemment débattue lors de la réforme de la carte judiciaire. Ses promoteurs revendiquaient sa finalité productiviste : il s'agissait d'améliorer l'efficacité du juge, de rompre son isolement et de faciliter la continuité du service public6. Pour autant, la concentration des enceintes judiciaires est lourde de conséquences en matière d'accessibilité de la justice. Lorsqu'elle a pour effet de supprimer des juridictions de proximité, elle dissuade les justiciables les plus précaires et les moins mobiles de faire valoir leurs droits. À l'époque, le Conseil d'État avait toutefois été sensible à l'argument économique, faisant presque partout primer « l'intérêt général » et l'objectif de valeur constitutionnelle de « bonne administration de la justice » sur l'accès au juge et l'égalité des justiciables7.

Cette concentration des lieux de justice a permis de réaliser des économies d'échelles modestes au regard du coût de la réforme et a favorisé l'efficacité des TGI au détriment des TI. Elle reste pourtant encouragée par les pouvoirs publics8. On la voit d'ailleurs ressurgir dans plusieurs projets de réforme récents9. Le barreau d'Avesnes-sur-Helpe s'inquiétait ainsi récemment du risque de voir, un jour, une large partie du contentieux avesnois redirigée vers la capitale des Flandres, distante d'une centaine de kilomètres10. Pour l'heure, assure-t-on place Vendôme, il ne serait pas question de supprimer à nouveau des « lieux de justice »...

Par ailleurs, la concentration des juridictions majore la problématique foncière commune aux nouvelles constructions judiciaires. Rares sont aujourd'hui les terrains à bâtir aux dimensions adaptées dans les centres urbains. Pour pallier l'insuffisance des emprises au sol, les constructions récentes se démarquent ainsi par leur localisation en périphérie urbaine, une élévation de la densité et une course vers la hauteur11. Émergent ainsi de véritables ruches judiciaires où l'acte de juger s'industrialise : des organisations peu adaptables, difficiles à piloter et d'un abord parfois kafkaïen pour le justiciable.

Comme son aîné parisien érigé sur le site des Batignolles, le futur palais de justice lillois sera ainsi bâti en bordure de boulevard périphérique, rue Gandhi, en un lieu encore mal desservi par les transports en commun. Il n'offrira au mieux qu'une centaine de places de stationnement pour ses 486 agents. Déjà, la commune voisine de La Madeleine tend à se désengager de cette problématique en organisant la cession du terrain qui jouxte le futur édifice12.

Le juge en sa bulle

Le programme immobilier échafaudé pour la future juridiction lilloise prévoit de séparer de façon étanche les espaces recevant du public des autres lieux de travail des agents (bureaux, lieux de réunion, salles de permanence...).

Cet agencement a vocation à être généralisé dans les constructions futures ; l'APIJ prévoit d'inscrire ce principe de structuration des espaces comme l'une des lignes directrices de son Guide de programmation des palais de justice, dont elle achève la réécriture. Détaillées, ses prescriptions adossent l'architecture des palais de justice à une véritable doctrine de l'organisation du travail judiciaire.

L'administration raisonne ici en termes d'espaces et de « flux » :

  • les usagers (public, justiciables, mais aussi avocats) gravitent dans des espaces communs (salle des pas perdus, salles d'audiences, service d'accueil) ; leur accès au reste de l'édifice est restreint ;

  • les utilisateurs (personnel judiciaire et d'exploitation ou de surveillance) occupent l'espace « tertiaire » (bureaux individuels et collectifs, espaces communs de service, etc.) ; l'accès à cet espace est réservé aux personnes munies d'un titre d'accès nominatif et les usagers y sont reçus sur rendez-vous ;

  • les personnes détenues sont prises en charge dans des espaces sécurisés et circulent via des itinéraires dédiés ; l'accès à ces zones est strictement contrôlé ;

  • enfin, un espace est consacré aux services logistiques, de gestion des scellés et de l'archivage des procédures ; l'accès à cet espace est également restreint.

Les principaux lieux de circulation du public, des détenus et des agents judiciaires sont séparés de manière étanche. On évite ainsi toute rencontre avec le justiciable qui ne soit pas nécessaire et commandée par la loi : aux yeux de celui-ci, le juge n'existe qu'en salle d'audience.

Cette structuration de l'espace a une double vocation. Elle s'appuie d'abord sur un argument sécuritaire – celui-là même qui fonde la généralisations des box sécurisés dans les salles d'audience. Mais elle poursuit également une finalité productiviste : l'étanchéité de ces circuits vise alors à restreindre l'accès aux espaces de travail des greffiers et magistrats pour assurer leur « sérénité » et améliorer leur « efficience ». Les demandes des usagers ont vocation à être filtrées par les services d'accueil ou par des procédés de saisine dématérialisés.

Le service d'accueil unique du justiciable (SAUJ), créé par la loi du 18 novembre 2016 sur le modèle des « guichets uniques de greffe », est ici conçu comme l'instrument naturel de ce filtrage. Sa création correspond à un réel besoin d'accès au droit : renseigner et orienter le justiciable, souvent profane et égaré dans un système judiciaire complexe, à partir d'un lieu d'accueil commun à l'ensemble des juridictions de première instance, et recevoir certains actes couramment établis par les particuliers13. Mais il s'agit ici d'en faire le garde-frontière de « l'espace tertiaire ».

La tentation n'est pas nouvelle : l'administration développe de longue date des techniques de gestion des flux dans les services publics de masse. Les usagers ne déambulent pas librement dans la plupart les administrations. Les procédures d'accueil du public sont souvent standardisées. Et joindre téléphoniquement un agent de l'État dans une grande structure relève parfois de la gageure pour le profane.

Le SAUJ exige d'être animé par de fins connaisseurs du droit et de la juridiction, patients et disponibles. La chose n'est pas aisée dans le contexte de pénurie chronique de ressources humaines que connaissent les juridictions. S'il n'emploie pas une équipe suffisante et qualifiée, le point d'entrée de la justice peut devenir un lieu de forte tension avec les justiciables.

Surtout, le risque que l'administration soit, au moins ponctuellement, dépassée par les flux qu'elle doit gérer est sérieux. Or, cette structuration de l'espace et des méthodes de travail permet d'organiser son repli derrière le rempart des services d'accueil14. C'est alors autant l'agacement de justiciables désarmés face à une hotline sourde ou un guichet saturé que le non-recours à la justice qu'il faut craindre. En pareil cas, c'est le justiciable désargenté qui cédera le premier.

Déjà, le Conseil national des barreaux et la Conférence des bâtonniers ont rejeté la signature d'une convention-cadre, par laquelle la Chancellerie proposait aux avocats d'entériner cette organisation de l'espace en limitant leur accès aux bureaux des greffiers et magistrats15. Mais un tel agencement de l'espace impose surtout de conserver un regard vigilant sur les conditions d'accueil du justiciable, afin de préserver l'effectivité de son accès au juge.

Coûteuses surfaces

Cette valorisation du temps de travail judiciaire a des conséquences économiques. L'espace s'avère aussi coûteux que le temps. La sécurité l'est tout autant. La création de circulations dédiées au passage des détenus ou des magistrats immobilise une surface au sol importante16.

La surface utile du futur palais de justice lillois évoluera peu : l'APIJ a fixé une surface utile cible d'environ 14 000 m² dès son avis à concours pour la maîtrise d'œuvre émis en 2016. Or, le « tableau des surfaces utiles »17 diffusé auprès de magistrats lillois illustre la difficulté de réaliser cet agencement des espaces sur une surface restreinte.

C'est ainsi qu'il est d'ores et déjà prévu, dans ce bâtiment neuf, de créer des bureaux partagés entre plusieurs magistrats ou encore de limiter le nombre de salles d'audience en incitant à leur usage mutualisé entre plusieurs services. L'APIJ en appelle aux nouvelles technologies pour sortir de l'impasse ; toutefois, le télétravail et la numérisation des procédures qu'elle promeut en sont encore à leurs balbutiements dans le monde judiciaire, qui ne dispose pas encore d'outils fiables et généralisables dans une grande structure judiciaire.

Enfin, les partenaires de la justice se verront demain allouer des espaces plus limités qu'à ce jour. Le barreau, les délégués du procureur, les médiateurs, les éducateurs et les associations d'aide aux victime ou de contrôle judiciaire sont ainsi invités à exercer hors les murs. La place qui leur est réservée au sein du palais de justice tend à se consacrer à leurs interventions impératives dans les procédures d'urgence et en particulier dans le cadre des défèrements. La justice ayant externalisé une partie de ses missions, elle est pourtant incarnée aujourd'hui, pour la plupart des justiciables, par cette myriade d'acteurs indirects.

Inventer la symbolique d'une justice éclatée

Plus largement, la justice joue ici son visage de demain. Si l'on réduit l'accessibilité du juge par souci d'efficience, on nourrit le grief de sa déconnexion d'avec la société – qu'il soit fondé ou non.

De même, en adaptant la structure des enceintes judiciaires au traitement des contentieux de masse, on prend acte du changement de nature d'une fraction de l'œuvre de justice : lorsqu'elle fait son quotidien du règlement des petits litiges, la justice tend ici à se comporter comme une simple administration18 et se distingue mal des autres services publics. Peut-on encore soutenir aujourd'hui l'adage de minimis non curat praetor19 ? Il faudrait alors accepter de déjudiciariser certaines causes ; mais le risque est celui de renoncer à rendre la justice aux plus modestes ou aux moins lésés. Puis : peut-on, les poches vides, embrasser toutes les causes en les étreignant toutes ?

Ces questions sont largement irrésolues. La programmation immobilière en prend acte, se contentant de proposer une solution d'administration judiciaire qui modélise la gestion des flux contentieux actuels dans un contexte financier contraint.

Ce n'est qu'ensuite qu'intervient la part de l'architecte. Il devra s'accommoder d'une situation foncière sans attrait, d'un budget serré et de normes d'urbanisme contraignantes pour tenter d'offrir une symbolique judiciaire digne et commune à des formes de justice hétéroclites. Concédons-le, la tâche est immense.

Félix Delaporte

 

1 « Lille : un nouveau palais de justice annoncé par le ministre », La Voix du Nord, 18 avril 2016 ; « Un Palais à 100 millions », Le Moniteur, 24 mars 2017.

2 L'APIJ est un établissement public administratif placé sous tutelle du ministère de la Justice et chargé de la conduite d'opérations immobilières et d'assistance à la maîtrise d'ouvrage.

3 Cf. les rapports d'activité 2015 (p. 15) et 2016 (p. 17) de l'APIJ.

4 Camille Etivant et Louis Gilbert, « Lieux et non-lieux de justice », Grief, n° 1, 2014, p. 113.

5 Réforme issue de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIͤ  siècle, dite J21.

6 Évelyne Serverin, « Comment l'esprit du management est venu à l'administration de la justice », in Benoît Frydman et Emmanuel Jeuland (dir.), Le nouveau management de la justice et l'indépendance des juges, Paris, Dalloz, 2011, p. 45 et s.

7 CE 8 juil. 2009, req. n° 319066 et al., 6ͤ  et 1ère sous-sections réunies ; CE 19 févr. 2010, req. n° 322407 et al., 6ͤ et 1ère sous-sections réunies ; Évelyne Serverin, op. cit., p. 46.

8 Cf. le rapport public annuel 2015 de la Cour des comptes (t. 1, vol. 2, part. 3, ch. 1), qui encourage notamment son extension aux cours d'appel.

9 Voir notamment l'idée de fusionner les TGI et les TI dans des « tribunaux de première instance » (TPI), lesquels réapparaissent dans les « Cinq grands chantiers pour la Justice » lancés en octobre 2017. Voir encore le rapport d'information n° 495 (2016-2017) Cinq ans pour sauver la justice ! (Philippe Bas et a..) et la proposition de loi n° 641 d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice actuellement en discussion parlementaire.

10 Florence Delsinne, « Menaces sur le TGI d’Avesnes, la bâtonnière au poste de vigie », La Voix du Nord, 27 octobre 2017 ; Sophie Rabot, « Avesnes : mobilisation pour sauver le tribunal », L'Observateur, 3 novembre 2017.

11 Camille Etivant et Louis Gilbert, op. cit., p. 112 et s.

12 Anne-Gaëlle Besse, « Avec le futur tribunal, un parking d’entrée de ville risque d’attiser les convoitises », La Voix du Nord, 14 février 2017.

13 Cf. les articles L.123-3 et R.123-26 et s. du Code de l'organisation judiciaire issus de la loi J21 et de son décret d’application n° 2017-897 du 9 mai 2017.

14 La pratique contentieuse du droit des étrangers illustre bien la dérive que peut receler ces techniques de filtrage. Les files d'attente s'allongent devant les préfectures. Certains cabinets d'avocats spécialisés proposent un service d'accompagnement en préfecture pour assurer l'effectivité du simple dépôt des demandes. Il existe un véritable contentieux du « refus de guichet ».

15 Thomas Coustet, « Avocats : le libre accès au sein des palais de justice en question », Dalloz Actualité, 6 octobre 2017 ; « Accès au sein des palais de justice : le Conseil national des barreaux rejette le projet de la Chancellerie », Dalloz Actualité, 10 octobre 2017.

16 Sur ce point, à propos de la cité judiciaire des Batignolles, voir le documentaire « Construction XXL : le tribunal de Paris » de Marie Perrin (à partir de 23'00''), diffusé sur RMC Découverte le 23 octobre 2017 et disponible sur Dailymotion.

17 Projet de répartition détaillée de la surface utile au sein du tribunal, qui distribue généreusement 15 125 m².

18 L'étymologie même du mot est significative : il émane du terme administrare, qui vient lui-même du mot ministris (le serviteur), qui décline le radical minus (petit).

19 Adage juridique signifiant que le prêteur (magistrat romain chargé d'organiser la tenue des procès) ne s'occupe pas des affaires insignifiantes.

Le Club est l'espace de libre expression des abonnés de Mediapart. Ses contenus n'engagent pas la rédaction.