Le mandat 2001-2007 vit l’essor des conseils participatifs en tout genre, le suivant fut le temps de la remise en question et de l’adaptation. En dehors des questions théoriques, que peuvent concrètement attendre électeurs et candidats du mandat à venir en matière de participation du citoyen ?
Mieux associer le citoyen à la vie démocratique de la commune : posé en ces termes, l’enjeu de la démocratie participative n’est guère contestable. Pourtant, l’expression semble peu présente dans le discours des candidats aux élections à venir, sans doute en réaction à un terme si galvaudé dans les années précédentes qu’il finit par être contre-productif électoralement. Les limites des dispositifs traditionnels, dont le conseil de quartiers est l’emblème, sont désormais bien connues. Au sein du personnel politique comme des candidats, le besoin de concertation, de prise en compte de la parole et des attentes du citoyen, n’en reste pas moins présent. A l’orée d’un nouveau mandat, que peut proposer un candidat aux municipales en termes de participation ? Que peuvent attendre et exiger les électeurs ?
Les pages qui suivent écartent les questions théoriques (rôle de l’élu, notion d’intérêt général, etc.) pour proposer un point de vue opérationnel, issu d’expériences de la démocratie participative dans la fonction publique territoriale d’une part, auprès de la commission nationale du débat public d’autre part.
Dans cette optique, la démocratie participative à l’échelon municipal peut se caractériser par une exigence de transparence (le terme reviendra souvent) et de souplesse des dispositifs. L’enjeu est de dresser des pistes de réflexion pour une politique participative ambitieuse, au service du projet de l’équipe municipale, et s’appuyant sur des moyens raisonnables.
La démocratie participative reste-t-elle un concept « vendeur » ?
Comme l’ensemble des politiques municipales, la participation du public s’inscrit dans un contexte difficile. L’état des finances publiques empêchera des politiques trop dispendieuses, alors que les collectivités sont amenées à se concentrer en priorité sur le « noyau dur » de leurs politiques. Cette modération dans les budgets alloués à la participation est peut-être un mal pour un bien, et n’empêchera pas les actions ambitieuses pour peu qu’elles soient correctement ciblées.
Du fait de ces difficultés, mais aussi avec le gain de compétences des intercommunalités, les marges de manœuvre des commune sur leur territoire se restreignent, au en tout cas sont de moins en moins lisibles par le citoyen. De la naît la difficulté d’associer réellement le public à des décisions qui seront moins le fait de la municipalité seule que d’une multiplicité d’acteurs institutionnels. Si ce phénomène complique la participation, il renforce en revanche sa nécessité démocratique, le lien entre élections et élaboration des politiques publiques étant de moins en moins direct.
Par ailleurs, une partie de la population éprouve des difficultés quotidiennes telles qu’une proposition de démocratie participative peut sembler « à côté de la plaque » au regard des besoins prioritaires en emploi, logement, transports, etc. On comprend ici que l’ambition participative doive toutefois s’accompagner d’une certaine pudeur dans les programmes électoraux. Pourtant, l’expérience montre que la discussion reste un moyen efficace pour améliorer la résolution de certains problèmes, à l’image par exemple de la réforme des rythmes scolaires.
On mentionnera également pour mémoire l’opposition, assumée plus ou moins consciemment chez certains élus, entre démocratie participative et pragmatisme électoral. L’expérience démontre pourtant que l’ambition participative n’est pas un objectif angélique : au contraire, à partir du moment où une politique de participation est affichée publiquement, tout manquement en termes de transparence de l’information et d’écoute du citoyen suscitera des critiques facilement exploitables par l’opposition.
Un sujet complexe, qui n’exclut pas de s’engager dès la campagne
Après l’essor de dispositifs participatifs de toutes sortes, inégaux en qualité mais souvent relayés à grand renfort de communication, l’heure semble donc être à la discrétion. Promettre mille-et-un conseils de quartiers, d’usagers, d’associations, etc. semble moins que jamais être pertinent. Après une décennie à mettre en place des outils avant de réfléchir au sens de la participation, au prix souvent de conflits ou de désaffection des participants, une approche plus fine doit être de mise. Plus souple, mieux adaptée aux différents sujets, territoires et aux populations concernées, la participation du public doit surtout mieux s’intégrer au fonctionnement « classique » de l’administration territoriale.
Impossible en effet pour la participation de s’incarner dans un seul type de dispositif, puisqu’elle poursuit des objectifs parfois contradictoires :
- Renforcer le « vivre-ensemble » ou la vie des quartiers, ce qui suppose l’inclusion de tous autour de projets communs ;
- Concerter sur les projets et politiques publiques, ce qui demande au contraire l’expression et l’écoute de toutes les divergences : si l’autorité rechigne parfois à assumer un tel objectif, celui-ci investit de fait les structures participatives et la contraint quoi qu’il arrive à y répondre ;
- Améliorer les relations entre usagers et administration, un domaine dans lequel les structures de discussion sont moins efficaces que des outils plus opérationnels.
De là résulte le besoin de proposer une stratégie globale, les dispositifs ne pouvant être mis en place qu’ensuite en fonction du contexte et des ressources locaux. Plus que sur l’affichage d’outils, les électeurs peuvent en revanche exiger des candidats qu’ils s’engagent sur des principes :
- Informer et écouter le citoyen dans l’ensemble de l’action municipale, et pas seulement dans des secteurs cloisonnés définis comme « participatifs ».
- Répondre à toutes les questions du citoyen, dont les demandes d’interventions techniques, avec un suivi transparent des questions et demandes ;
- Associer les citoyens à l’évaluation des services publics ;
- Donner une information équilibrée, laissant une place à des expressions diverses (société civile, groupes d’opposition au-delà de leurs seules tribunes réservées) ;
- Préalablement à tout grand projet ou toute politique majeure, mener une concertation publique équitable et transparente ; ces concertations ne porteront pas seulement sur les conditions de mise en œuvre des projets, mais sur leur opportunité même ; au besoin, les concertations seront observées voire animées par une personnalité neutre ;
- Rendre compte des politiques ayant une influence sur la commune lorsqu’elles sont décidées en dehors de l’échelon municipal ; agir pour que l’intercommunalité adopte et mette en œuvre les valeurs d’information et de participation publique promues par la municipalité ;
- Sur chaque sujet, associer l’ensemble des acteurs concernés, y compris les plus critiques, (associations, conseils de quartiers et autres corps intermédiaires) tout en recherchant l’information et l’expression du « simple citoyen » (voire des non-citoyens, étrangers non-communautaires ou mineurs, sans les cantonner à des dispositifs spécifiques) ; lorsque la concertation requiert un travail en groupes restreints, faire preuve d’une transparence absolue dans la publication de leurs réflexions
- Se montrer transparent en matière de soutien aux initiatives locales (subventions aux associations, appels à projets), par exemple en ouvrant une partie du budget à la consultation des citoyens ;
- Donner aux citoyens la possibilité de saisir le conseil municipal par pétition, et surtout veiller à ce que ce droit puisse s’exercer concrètement et équitablement (information suffisante des citoyens, levée des freins psycho-sociaux) ;
- Se doter en interne des compétences nécessaires pour une participation adaptée aux territoires, aux populations et aux sujets traités, dans un objectif de maîtrise des budgets.
On notera que cette liste omet les moyens de décision directe du citoyen (référendum notamment). A titre personnel, nous jugeons ces moyens moins appropriés à une politique de participation ayant entre autres buts de réhabiliter la confiance du citoyen envers ses élus. La participation permet, par l’écoute et la transparence, de renforcer la responsabilité de l’élu et donc sa légitimité ; si elle consiste à faire décider le citoyen à sa place, elle légitime au contraire la méfiance et le renoncement. Pour prendre l’exemple des budgets participatifs, nous préfèrerons toujours une concertation exemplaire sur des grands enjeux (priorités pluriannuelles d’investissement par exemple) plutôt qu’une délégation de la décision sur une fraction du budget.
Cette liste déjà longue omet également les propositions visant à améliorer le fonctionnement de la démocratie représentative, qui sont pourtant tout aussi nécessaires (place des groupes minoritaires, information du citoyen sur les travaux du conseil municipal, etc.).
Une fois élu : procéder par ordre
Une fois élu, surtout lorsqu’il s’agit d’une liste d’alternance, la tentation est grande d’implanter des dispositifs de participation d’autant plus rapides à mettre en œuvre qu’ils sont peu coûteux en apparence : après tout, en dehors de quelques frais de communication, un conseil de quartier n’a besoin que d’une salle pour se réunir. On ne saurait trop conseiller aux élus (et pas seulement à l’éventuel adjoint délégué à la participation) de procéder par étapes.
La réflexion doit croiser les enjeux que la municipalité assigne à la participation avec ceux exprimés par les citoyens. Qu’on le veuille ou non, les citoyens redéfinissent les règles des espaces de concertation auxquels ils participent, soit par la discussion, soit par un conflit dont l’institution est toujours perdante.
En outre, l’administration doit absolument être associée à cette réflexion préalable : certains services pratiquent la démocratie participative sans la nommer ainsi, d’autres ont souvent eu une expérience heureuse ou difficile de la participation, d’autres peuvent craindre une révolution dans leurs façons de procéder. Le pire, hélas souvent constaté, serait de mettre en place un service dédié à la participation, plaqué sur un fonctionnement municipal inchangé. Or, si la participation peut être perçue comme une relation entre les citoyens et leurs représentants, elle influence l’administration dans trois domaines :
- elle modifie la façon de travailler de certains fonctionnaires : par exemple, lorsqu’un ingénieur recruté à la base pour mener des projets techniques doit en plus passer du temps supplémentaire à les expliquer en réunion ;
- elle modifie les relations entre les services : multiplier les canaux par lesquels le citoyen s’adresse à la mairie oblige à la transversalité ; il n’appartient pas à l’usager de rechercher le bon canal, mais aux services d’orienter correctement une question qui leur aurait été adressée par erreur : cela suppose des procédures internes efficaces en matière de circulation de l’information ;
- elle modifie la manière de produire le service public : en se prononçant sur la manière dont se rend le service public, l’usager questionne naturellement les conditions dans lesquelles l’administration territoriale élabore ce service.
Compte tenu de ces enjeux, on ne saurait « livrer » les fonctionnaires à la participation du citoyen sans les y avoir préparés au préalable. Lever les appréhensions, tenir compte de ce qui peut être déjà produit, accompagner les nécessaire évolutions, définir les compétences à acquérir au sein de l’administration… on remarque que la participation du public peut se raccrocher à un projet d’administration plus large. Une telle réflexion n’est pas non plus sans conséquences sur la définition d’un service dédié à la participation.
Une « boîte à outils » diversifiée
Une réflexion sur le sens et les principes généraux de la participation montre le besoin de concevoir finement les outils à développer. Par « outils », nous entendrons non seulement des dispositifs d’information et de participation, mais aussi un certain nombre de procédures pouvant être adoptées.
La définition des outils passe par un diagnostic préalable de l’existant : recensement et évaluation des espaces d’expression du citoyen, évaluation des structures participatives existantes et des moyens de les intégrer à une stratégie d’ensemble, identification des structures de la société civile pouvant être sollicitées comme relais d’information et de participation. Il va sans dire que les évaluations de l’existant seront d’autant plus pertinentes qu’elles auront été partagées avec l’ensemble des intéressés.
On rappellera ici notre peu d’enthousiasme sur les structures permanentes telles que les conseils de quartiers. Lorsqu’elles existent déjà, leur implication est certes à valoriser (ou souvent à revaloriser, lorsqu’un certain découragement s’est installé). En revanche, en leur absence, mieux vaut réfléchir à deux fois avant de les créer. Il faut notamment prendre garde à ce qu’elles ne concurrencent pas sur des associations de quartier ou d’usagers déjà présentes (nous passerons sur l’attitude cynique consistant à créer les conseils de quartier à dessein). Tout l’enjeu est de vérifier le coût de telles structures (surtout le temps qu’y consacrent élus, citoyens et fonctionnaires) avec leur apport réel à la démocratie participative (diversité de population touchée, capacité à influencer les décisions et/ou à mettre en place des projets, retombées positives/mécontentement envers l’équipe municipale).
Si l’on évoque des dispositifs de participation permanente, mieux vaut peut-être s’orienter dans des outils plus souples et mieux adaptés aux disponibilités de tous les citoyens. En matière d’actions de proximité (sécurité, voirie, propreté, etc.), des moyens d’interpellation de l’administration peuvent être mis en place : site internet, numéro vert, guichets dans les centres sociaux ou bureaux de proximité. Cela ne dispense ni de continuer à accueillir des pétitions de riverains ou autres moyens d’expression, ni de proposer périodiquement des temps de discussions (groupes d’usagers, réunions publiques). Rien que de très classique, donc, si ce n’est que les valeurs participatives imposent une certaine exigence à ces outils (on y reconnaîtra certains des principes affirmés par la Commission nationale du débat public):
- équivalence : veiller à ce que chaque citoyen, quel que soit son quartier, son niveau d’éducation, etc., puisse effectivement interpeller l’administration ; si les nouveaux outils ne sont appropriés que par les citoyens ayant déjà l’écoute des élus, ils renforcent une inégalité ;
- transparence : hormis bien sûr les demandes personnelles (urbanisme par exemple), les questions d’intérêt public et les réponses qui y sont apportées doivent être publiées dans un délai raisonnable ;
- arbitrages : puisque les services ne peuvent pas résoudre, ni même étudier, l’ensemble des problèmes qui leur sont soumis en même temps que leur charge de travail « classique », une procédure juste doit permettre de les hiérarchiser. Les élus peuvent ou non l’ouvrir aux citoyens, mais l’essentiel est ici encore de se montrer transparent. Une telle procédure doit également permettre de distinguer les sujets à résolution rapide de ceux plus complexes, pour lesquels une concertation plus approfondie est nécessaire.
C’est à ce point que peuvent être abordés les dispositifs de concertation ad hoc, dont le périmètre thématique, géographique et temporel est spécialement défini. Ce sont eux qui assurent la nécessaire souplesse d’une politique de démocratie participative, malgré trois principes constants :
- inclure l’ensemble des acteurs concernés (y compris ceux qui ne se mobilisent pas initialement) ;
- proposer autant que faire se peut les plus grandes possibilités de discussion et d’influence sur la décision ;
- se montrer transparent à toutes les étapes.
En revanche, le choix des outils ainsi que des moyens humains et budgétaires s’ajuste en fonction de plusieurs paramètres : échelles géographiques et temporelles, enjeux, technicité, niveau de consensus ou de contestation, moment de la concertation dans le processus décisionnel, inclusion partielle ou totale dans les compétences communales, engagement éventuel des élus dans leur programme électoral. Ici peut alors intervenir la « boîte à outils » participative ; si l’on se base sur les sujets les plus importants, on peut citer les catégories suivantes :
- outils « classiques » : réunions publiques générales et groupes de travail permettant un travail plus en profondeur ; à noter les multiples possibilités d’animation de ces outils, au-delà de la simple confrontation salle/tribune ;
- outils d’expression écrite plus ou moins détaillés : accueil de contributions écrites, jeu de questions-réponses, et surtout le site internet, qui peut être un support de participation mais aussi le pivot majeur de l’information au citoyen : à adapter cependant au regard des risques de fracture numérique ;
- recueil d’expressions sur le terrain : indispensable pour solliciter l’avis des populations ne se mobilisant pas par les autres voies (débat dans la rue, auprès des jeunes, ou encore par le biais de relais de proximité) ; il ne doit pas s’agir d’une « sous-participation », mais bien d’un moyen d’intégrer des avis qui auront la même valeur que ceux recueillis par d’autres moyens.
Sur les sujets majeurs, une combinaison de ces trois outils sera utile afin de s’assurer qu’aucune population ne soit exclue. Ici encore, cela implique de se doter des compétences nécessaires en matière de coordination et de synthèse : une telle concertation produit une somme d’informations qu’il faut rendre lisible, puis dont il faut rendre compte. Le coût en revanche n’en est pas si élevé : il s’agit davantage d’adaptation des moyens de communication classiques (réunions, site internet, affichage, etc.) sur les grands projets. A l’extrême, des moyens ambitieux peuvent même être mobilisés : sollicitation d’un tiers garant de la concertation, mise en place de panels de citoyens, etc.. A l’inverse, il va sans dire que les problématiques de moindre ampleur nécessiteront des outils bien plus modestes, même si les grands principes demeurent.
Enfin, il est utile de s’interroger sur la participation comme ciment du lien social. Au-delà d’une intention louable, l’enjeu est de parvenir à mener une action municipale qui ne se substitue pas à ce que peut mener la société civile, ce qui serait l’objectif recherché. L’on a connu ainsi trop de cas où l’allocation d’un budget et de fonctionnaires municipaux à l’organisation d’une fête de quartier a pu tuer l’initiative locale, en faisant de citoyens de simples consommateurs. Le fonctionnement par appels à projets et soutien aux acteurs locaux est à notre sens à privilégier, tout en affichant des garanties contre tout soupçon de clientélisme.
L’institution peut aussi se donner un rôle de mise en réseau des acteurs d’un quartier, quel que soit leur statut (centre social + organismes publics + associations sportives et culturelles par exemple). Ici encore, on constate que la démocratie participative n’apporte pas de révolution par rapport à des actions traditionnelles, parfois déjà entreprises de longue date. L’apport d’une valeur ajoutée participative à ces actions peut résider dans des ajouts marginaux : faire de ces réseaux un canal d’information municipale supplémentaire, une ressource pour alerter la municipalité sur certains problèmes, des relais vers des populations participant peu, valoriser la parole publique de ces citoyens, les amener progressivement à réfléchir à des enjeux dépassant le quartier, etc.
Construire son service dédié à la participation
Définir une politique municipale participative implique donc de procéder par étapes :
- l’inclusion au programme électoral, dans un contexte influencé par la défiance du citoyen ;
- la préfiguration de la politique participative, en lien avec l’administration et la population ;
- l’exercice proprement dit de la participation, et son évaluation éventuelle.
Pour répondre correctement aux enjeux qui lui sont posés, la démocratie participative doit être plus complexe que la simple mise en place de conseils divers. Elle impose donc de se doter des compétences nécessaires, d’abord à la préfiguration d’un service dédié, puis au fonctionnement d’un tel service.
L’ampleur d’un service dédié à la participation peut être très variable selon les objectifs municipaux, en moyens humains comme en budget. Une politique ambitieuse mais basée sur des dispositifs souples n’est pas forcément plus coûteuse que la gestion quotidienne de multiples conseils. Cette souplesse autorise aussi la réflexion sur la mutualisation de compétences au niveau intercommunal. Quoi qu’il en soit, les recommandations suivantes peuvent être formulées :
- dans l’organigramme, placer ce service au plus près des centres de décision (DGS, cabinet), compte tenu de sa transversalité mais aussi des enjeux stratégiques de la participation (prise directe avec le citoyen) ;
- en phase de préfiguration (quelques mois) : accompagnement des élus et des services dans le diagnostic puis l’élaboration de la stratégie de participation ; mise en place des premières rencontres participatives avec habitants et corps intermédiaires ; définition des formations et nouveaux profils de postes éventuellement nécessaires ;
- en phase de fonctionnement, deux missions : service-ressource pour les élus et fonctionnaires en matière de participation, conception, animation et synthèse/évaluation des dispositifs de participation ;
- ne pas faire de ce service (et de l’éventuel adjoint délégué à la participation) le dépositaire exclusif de la politique participative : il ne s’agit pas d’un secteur délimité, mais d’une action concernant l’ensemble des services à la population ;
- ne pas s’interdire des recours extérieurs (intervenant neutre pour apaiser un débat, renfort d’un prestataire sur une concertation importante, mise en place d’un panel de citoyens, formation ou conférences) l’exigent.
La démocratie participative est donc moins affaire de méthodes révolutionnaires que de principes exigeants et d’une combinaison d’outils diversifiés et adaptés. Aucune commune ne part de zéro : la démocratie participative s’exerce souvent dans des modes de relations qui n’en portent pas le « label », mais représentant un potentiel à valoriser, en les complétant par la juste dose d’innovation. Adapter finement une politique participative à son territoire et sa population exclut donc toute précipitation, mais le temps passé en début de mandat à anticiper le fonctionnement d’une politique participative permet d’éviter bien des écueils ultérieurs.
