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Billet de blog 10 nov. 2020

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Argumentaire pour les associations voulant interpeller le Conseil constitutionnel

Le 7 novembre le Conseil Constitutionnel est saisi par au moins 60 Sénateurs/trices et Député(e)s. Voici notre argumentaire à destination des organisation pouvant et voulant interpeller le Conseil Constitutionnel.

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          ARGUMENTAIRE POUR LES ASSOCIATIONS SOUHAITANT TRANSMETTRE AU CONSEIL CONSTITUTIONNEL LEUR AVIS SUR L’ADOPTION DE LA DERNIÈRE LOI D’ÉTAT D’URGENCE SANITAIRE

La loi d’état d’urgence sanitaire voté à l’Assemblée Nationale le 7 novembre 2020 est un signe alarmant pour notre démocratie. Elle a un impact négatif sur la séparation des pouvoirs (I), les libertés fondamentales protégées par notre Constitution et la CEDH (III), et ce, sans contrôle suffisant du Gouvernement par le Parlement pour une durée excessive (III).

  1. I) L’état d’urgence sanitaire (EUS): un régime déséquilibrant le pouvoir législatif

          Depuis la loi du 23 mars 2020 instaurant un état d’urgence sanitaire, le droit commun a fait place à un régime de droit d’exception, déséquilibrant l’équilibre entre le pouvoir exécutif et législatif. En effet, l’état d’exception octroie au pouvoir exécutif des pouvoirs exorbitants pour faire face à l’épidémie (et ce aussi bien dans les lois d’état d’urgence sanitaire que dans les lois dites de sortie de l’état d’urgence sanitaire qui se sont succédées depuis huit mois). Le gouvernement légifère ainsi par ordonnances dans de nombreux domaines réservés dans la Constitution au Parlement. Ce même parlement qui a pour mission principale de voter des lois : aux termes de l’article 24 de la Constitution du 4 octobre 1958 “Le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques.” Le Parlement fixe l’ensemble des règles applicables et détermine les principes fondamentaux qui régissent les citoyens français[1]. Ce n’est qu’en cas exceptionnel et pour un délai limité que le gouvernement peut demander de légiférer dans les domaines réservés à la loi grâce à une loi d'habilitation votée par le Parlement.

          Mais depuis plus de sept mois, le pouvoir législatif est drastiquement limité dans l’exercice de ses fonctions. En début de crise, les parlementaires votent les lois en comité restreint et en procédure accélérée. Cette situation affecte la qualité des débats. De plus, les parlementaires ont habilité le gouvernement à légiférer par ordonnances dans de nombreux domaines, non seulement pour des mesures strictement sanitaires et hospitalières, mais également dans d’autres domaines tels que le droit du travail ou le droit des finances. Par ailleurs, le Parlement qui est la chambre représentative des citoyens français et qui est censé représenter le pouvoir législatif, ne joue plus son rôle de contrepouvoir et de contrôle du gouvernement. Le gouvernement a usé dernièrement la réserve de vote, bloquant ainsi les amendements votés à l’Assemblée Nationale le 4 novembre, et rétablissant la loi à son origine.

          Et pourtant “La CNCDH relève en premier lieu que l’institution d’un nouveau régime d’exception n’allait pas de soi au regard des outils dont le gouvernement disposait déjà pour gérer la crise sanitaire.[2]” Par ailleurs, cette épidémie risque de durer plusieurs mois voire plusieurs années, nous sommes donc dans une situation de longue durée. L’état d’urgence dans une telle situation n’a pas lieu d’être. C’est donc au Parlement de trouver des réponses législatives en toute transparence et en débattant.

  1. II) Un régime très attentatoire aux libertés fondamentales

          Non seulement ces état d’urgences successifs sont dangereux pour l’équilibre des pouvoirs législatif et exécutif, mais impactent fortement les libertés fondamentales des citoyens. Jamais dans l’histoire de la Vème République en temps de paix, nos libertés fondamentales n’ont été autant limitées, dont en particulier la liberté d’aller et venir, celle d’entreprendre, la vie privée et familiale, la liberté d’expression et la liberté de manifestation,  et ce, pour une durée aussi importante de plusieurs mois. Au vu de l’importance des impacts sur les droits fondamentaux sur les citoyens, le débat et la réflexion au sein de l’Assemblée nationale et du Sénat avant de prendre des mesures sanitaires, semblent encore plus essentiels pour notre démocratie et nos libertés fondamentales.

          III) Un Parlement malmené et dénigré par l’Exécutif: retour sur les débats pendant l’examen de la proposition de loi

          En dépit de la dangerosité de la succession de tels régimes de droits d’exceptions, force est de constater qu’aujourd’hui le gouvernement y recourt systématiquement. Si un tel régime est décidé, alors celui-ci doit être limité dans le temps, et un contrôle parlementaire vigilant doit s’exercer. Les amendements des parlementaires illustrent d’ailleurs cette volonté, quoique, dans la situation politique actuelle, ces derniers n’aient malheureusement aucune chance d’être pris en compte dans le projet de loi.

          Le 14 octobre 2020, le gouvernement a décrété, pour la durée d’un mois, un nouvel état d’urgence sanitaire sur le fondement de la loi du 23 mars 2020[3], alors que le Sénat était en plein débat sur la loi de prorogation du régime transitoire de sortie d’état d’urgence sanitaire. Ce décret a été promulgué sans aucune consultation préalable et sans base scientifique claire, l’avis du Conseil scientifique n’étant rendu public que le 19 octobre, soit 5 jours plus tard[4].

          Cependant, le gouvernement souhaitant prolonger l’état d’urgence de quatre mois (soit jusqu’au 16 février 2021), puis le régime transitoire de sortie d’état d’urgence jusqu’au 31 mars 2021, il doit repasser devant le Parlement. L’Assemblée nationale a donc examiné une première fois le nouveau projet de loi les 24 et 25 octobre 2020. En dépit des propositions des partis d’oppositions qui soumettent des amendements restreignant ou contrôlant mieux les pouvoirs exorbitants octroyés au gouvernement par cette loi, la majorité LReM a refusé toutes les propositions, renouvelant  sa confiance aveugle au gouvernement, se destituant ainsi de sa propre fonction (une fois de plus !) pour six mois supplémentaires. En effet, certaines mesures auraient pu contribuer à un moindre effacement du Parlement dans le cadre de la crise, comme le prouvent les amendements du Sénat.

          Par la suite le Sénat, dont la majorité est acquise au groupe Les Républicains et où LREM est en minorité, a bien voté ces restrictions nécessaires. Le Sénat a ainsi limité le pouvoir octroyé au Gouvernement, notamment en refusant la prolongation du régime transitoire de sortie qui devait suivre celui de l’état d’urgence après le 16 février 2021, afin que le Parlement puisse se prononcer à nouveau sur un tel système dérogatoire au droit commun. Par ailleurs, il a inscrit dans le projet de loi l’autorisation expresse du Parlement pour maintenir le confinement au-delà du 8 décembre, au regard de l’impact sur les droits fondamentaux et sur l’économie de cette mesure. Enfin, le gouvernement ayant inscrit dans le projet de loi soixante-dix habilitations de légiférer par ordonnances, le Sénat les a réduites à trente. Selon le site du Sénat : “La grande majorité des habilitations visent à prolonger des mesures temporaires dont l'échéance était connue depuis plusieurs mois. C'est donc principalement un manque d'anticipation de la part du Gouvernement qui justifie ses demandes d'habilitation. Pour reprendre les mots de Gérard Larcher, président du Sénat, « le recours aux ordonnances est devenu massif. [...] C'est un recours abusif, qui est loin d'être toujours justifié par l'urgence »”[5] Le régime de l’état d’urgence sanitaire lui même a aussi été écourté de quinze jours, passant du 16 février au 31 janvier 2021.

Les sénateurs s’expliquent. « Plus les droits des Français sont mis en cause, plus le Parlement doit être présent ![6] » s’exclame le sénateur Philippe Bas (LR). Il n’est pas acceptable de donner les pleins-pouvoirs au Gouvernement pour la gestion de crise sanitaire qui perdure depuis maintenant depuis plus de sept mois, au risque d’affaiblir la séparation des pouvoirs…La sénatrice Dominique Vérien renchérit « Ce que je ne comprends pas, c’est que l’état d’urgence empêche la confrontation avec le Parlement […]. En démocratie, la décision appartient au "peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum". Se passer de notre avis est autocratique. » Déposséder le Parlement six mois de plus, et infantiliser la population par la mise en place d’un état d’urgence sanitaire qui habilite le gouvernement à prendre de nombreuses mesures liberticides sans en débattre au sein des chambres qui représentent la population, serait en effet une grave atteinte à notre démocratie.

Des amendements proposés allaient même encore plus loin dans la garantie de notre Etat de droit, mais il n’ont pas été adoptés. Le groupe communiste républicain citoyen et écologiste a également fait la proposition d’instaurer un comité national de suivi de l’état d’urgence sanitaire, composé du premier ministre, des ministres compétents, du directeur général de la santé, deux représentants du comité scientifique, d’un représentant par formation politique représentée au Parlement, d’un représentant par groupe politique de l’Assemblée Nationale et du Sénat et d’un représentant par association nationale d’élus locaux. Celui-ci se réuniraient une fois par semaine avec des délibérations publiques. C’est une structure intéressante car elle permettrait plus de transparence pour les citoyens. Selon Pascal Savoldelli, ce comité permettrait d’« exercer un contrôle réactif et jouer un rôle de boîte à idées ».

          Face à ce décalage entre l’Assemblée Nationale et le Sénat, la commission mixte paritaire réunie le 30 octobre 2020 échoue à trouver un accord entre les deux chambres.

          L’Assemblée Nationale se réunit pour une seconde lecture et l’opposition en présence majoritaire dans l’hémicycle lundi soir 3 novembre réussit à faire voter deux amendements, dont le premier présenté par les députées Josiane Corneloup et Isabelle Valentin (LR) qui limite le régime de l’état d’urgence sanitaire au 14 décembre 2020 ainsi que celui du groupe Libertés et Territoires qui ne permet pas un reconfinement au-delà du 30 novembre 2020 sans consultation du Parlement au préalable. Le gouvernement furieux de se voir ainsi contredire, répond par la procédure de réserve des votes[7], afin de faire adopter le lendemain ses amendements qui rétablissent la fin de la date de l’état d’urgence sanitaire au 16 février 2021, ainsi que l’absence d’une consultation parlementaire pour prolonger le confinement au-delà du 30 novembre. Le gouvernement arrive ainsi à imposer de nouveau ses vues sur le texte et les modifications du projet de loi par le Sénat en 1ere lecture ne sont pas retenues dans la 2nde lecture de l’Assemblée nationale. Le Sénat reprend le texte le 5 novembre en seconde lecture pour y faire revoter en grande partie ses amendements de la 1ère lecture. Les compromis entre les deux chambres sont absents. Le système démocratique français donne une large place à l’Assemblée nationale et de nouveau elle pourra avoir le dernier mot sur le projet de loi qui sera promulgué.

          On peut craindre que l’état d’urgence se pérennise et entre dans le droit commun. Même s’il  ne restait  qu’un phénomène provisoire, un tel système laissera toujours des séquelles. Ce n’est pas sans raison que le sénateur Belenet s’inquiète sur la mise en place dans la durée d’un état d’urgence: « … avec six mois de pouvoirs exceptionnels exorbitants, on crée un précédent dangereux et, si la tentation populiste devait prévaloir lors de prochains scrutins nationaux, cela pourrait avoir des conséquences funestes. »

Appel au conseil constitutionnel: un dernier recours

          En vue de l’important impact que de tels régimes juridiques peuvent avoir sur le bon fonctionnement de notre démocratie et la garantie des libertés fondamentales, il est visible que les parlementaires de tout bord politique - autre que la majorité gouvernementale LReM  - s’inquiètent de l’affaiblissement considérable du Pouvoir législatif et des fonctions du Parlement.

Au vu de la durée démesurée de cette loi d’état d’urgence (six mois, jusqu’au 1er avril 2021) et de l’ampleur exagérée des habilitations à légiférer données au gouvernement, il est demandé au Conseil Constitutionnel de faire garantir au plus possible la constitution[8] et par là le bon fonctionnement du Parlement, pour qu’il puisse effectivement jouer son rôle de représentation des citoyens français pour voter les lois, et contrôler l’action du gouvernement.

[1] http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/vote_loi.asp#:~:text=%C2%AB%20La%20loi%20est%20vot%C3%A9e%20par%20le%20Parlement,voter%20directement%20la%20loi%20par%20voie%20de%20r%C3%A9f%C3%A9rendum

[2] https://www.cncdh.fr/sites/default/files/avis_2020_-_2_-_200424_avis_etat_durgence_sanitaire_et_etat_de_droit.pdf

[3] Art. L. 3131-13.-L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. Ce décret motivé détermine la ou les circonscriptions territoriales à l'intérieur desquelles il entre en vigueur et reçoit application. Les données scientifiques disponibles sur la situation sanitaire qui ont motivé la décision sont rendues publiques.

[4] Voir notamment la tribune de Paul Cassia, qui a contesté ce décret devant le Conseil d’Etat  (3 novembre 2020)  https://blogs.mediapart.fr/paul-cassia/blog/021120/catastrophes-sanitaire-et-securitaire

[5] (http://www.senat.fr/rap/l20-109/l20-1094.html).

[6] https://www.publicsenat.fr/article/parlementaire/confinement-le-senat-veut-un-nouveau-vote-en-cas-de-prolongation-au-dela-du-8

[7] https://www.ladepeche.fr/2020/11/04/video-vote-sur-letat-durgence-sanitaire-la-colere-noire-dolivier-veran-a-lassemblee-nationale-9181661.php

[8] https://www.conseil-constitutionnel.fr/la-constitution/qui-garantit-le-respect-de-la-constitution

Quelques éléments bibliographiques : 

-        Dossier législatif de l’Assemblée Nationale : http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/dossiers/prorogation_de_letat_durgence_sanitaire

-     Dossier législatif du Sénat : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl20-074.html

-     http://www.senat.fr/rap/l20-109/l20-1094.html

-     https://www.lcp.fr/actualites/covid-19-l-assemblee-vote-la-prolongation-de-l-etat-d-urgence-sanitaire-jusqu-au-16

-     https://www.cncdh.fr/sites/default/files/avis_2020_-_2_-_200424_avis_etat_durgence_sanitaire_et_etat_de_droit.pdf

-     https://www.lemonde.fr/societe/article/2020/09/24/la-defenseure-des-droits-s-inquiete-d-une-prolongation-de-l-etat-d-urgence-sanitaire_6053492_3224.html?fbclid=IwAR1vd-DnAohj5nKLhtjvPIBR7lzZu2cYV-2e09z8uUIVP81iTGuJINTFjeU

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