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Billet de blog 31 mars 2021

Le tirage au sort entre en politique le 1er avril !

La loi organique «Conseil économique, social et environnemental» rentre en application le 1er avril. C’est la première fois que le tirage au sort est reconnu en politique au niveau national, même si les citoyens tirés au sort n’auront qu’un rôle consultatif. Qu’est ce qui a conduit l’exécutif à proposer cette loi et comment le parlement s’en est emparé ? Une rétrospective des événements.

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Un projet gouvernemental laborieux qui se voulait une porte de sortie pour l’exécutif

Dès le projet de loi constitutionnelle de mai 2018 le gouvernement souhaitait transformer le Conseil Économique Social et Environnemental (CESE) en « chambre de la société civile » mais il n’y avait  à l’époque aucune trace de tirage au sort dans le texte. L’affaire Benalla puis le mouvement des Gilets Jaunes enterrent définitivement ce projet de révision constitutionnelle.

Fin 2018, comme à son époque le mouvement Nuit Debout, le mouvement des Gilets Jaunes est rétif à toute forme de représentation. C’est dans ce contexte que se cristallise la demande de mise en place du RIC, le Référendum d’Initiative Citoyenne.

 Pour sortir de ce mouvement l’exécutif organise un « Grand Débat » en testant de nombreuses formes de participation : cahier de doléances, plateforme en ligne, auto organisation de débats participatifs, show tour en région du président devant les maires, et last but not least des conventions régionales de citoyens tirés au sort.

 Au vu des conflits entre l’exécutif et la Commission Nationale du Débat Public (CNDP), qui finalement n’organisera pas le Grand Débat, un collectif de citoyens, gilets jaunes, universitaires et militants de la démocratie, les « Gilets Citoyens », publient une tribune pour proposer une sortie par le haut du Grand Débat : organiser une conférence de citoyen sur trois sujets : le RIC, la fiscalité et la transition écologique dont les conclusions feraient l’objet de référendums redonnant la voix au peuple.

 Le 25 avril 2019, lors de sa conférence de presse de clôture du Grand Débat, Emmanuel Macron, après avoir fermé la porte au vote obligatoire, au vote blanc et au RIC, annonce : « Je souhaite que cette place de nos concitoyens dans notre démocratie ainsi revitalisée puisse aussi se faire par la réforme que nous devons conduire du Conseil Économique Social et Environnemental… Je souhaite que l'on puisse avoir des citoyens tirés au sort qui viennent compléter cette assemblée et qui ainsi permettra à celle-ci de représenter pleinement la société dans toute sa diversité et sa vitalité… Mais sans attendre, dès le mois de juin, nous tirerons au sort 150 citoyens pour constituer ce début de Conseil de la Participation Citoyenne. Ce sera organisé au CESE actuel avant sa réforme. »

 Clairement le recours au tirage au sort a permis au Président d’escamoter le débat au sujet du RIC. Néanmoins on peut souligner le fait que, grâce au lobbying des Gilets Citoyens, contrairement aux assemblées régionales du Grand Débat, la Convention Citoyenne pour le Climat, hébergée par le CESE, a été dotée d’une structure de gouvernance indépendante et de garants. De plus elle a été chargée de rédiger des projets de lois et de règlements qui devaient être transmis « sans filtre » pour décision à l’exécutif, au Parlement où à référendum.

 En parallèle le gouvernement dépose un nouveau projet de loi constitutionnelle en août 2019. Dans ce projet, contrairement à l’annonce du 25 avril, le « conseil de la participation citoyenne » ne comprend pas de citoyens tirés au sort en son sein mais celui-ci « sur son initiative ou celle du Gouvernement, peut réunir des conventions de citoyens tirés au sort, dans des conditions fixées par la loi organique ». C’est la première fois que le tirage au sort aurait pu être reconnu dans la Constitution ! Dans les faits, dû à l’opposition du Sénat, ce projet de loi constitutionnelle ne sera même pas examiné par les assemblées.

 Finalement, suite au lobbying du président du CESE qui souhaite une modification du rôle et du fonctionnement du CESE avant son prochain renouvellement,  le gouvernement présente en conseil des ministres le 7 juillet 2020 un projet de loi organique pour le CESE. Ce projet de loi, dans son article 4, reprend le principe de mise en place de conventions de citoyens du projet de loi constitutionnelle. Néanmoins ces citoyens n’auront qu’un rôle consultatif, le pouvoir d’interpellation du gouvernement ou des assemblées étant réservé aux membres de la société civile organisée. Dans son article 9 il prévoit en outre que des personnes tirées au sort peuvent participer aux travaux des commissions permanentes et des commissions temporaires avec voix consultative.

 Entre temps la Convention Citoyenne pour le Climat qui a rendu ses 149 propositions a démontré que des citoyens tirés au sort, quand on leur en donne les moyens,  peuvent parfaitement assumer un travail législatif. La création de l’association des 150, illustre le fait que les citoyens, ayant délibéré, deviennent des citoyens actifs et sont difficilement manipulables.

L’Assemblée nationale velléitaire

 Le projet de loi organique passe en première lecture à l’Assemblée nationale en septembre 2020. Le rapporteur Modem apporte plusieurs améliorations à l’article 4 notamment la possibilité pour les présidents des assemblées de demander l’organisation de consultation, des garanties de sincérité, d’égalité, de transparence, d’impartialité et de représentativité de ces consultations, un minimum de temps de délibération et une information claire et transparente des citoyens ou encore la transmission de leur avis au gouvernement et aux deux assemblées.

 A noter qu’un amendement du rapporteur adopté en commission, donnant à la CNDP le rôle de désigner des garants, a fait l’objet d’une séance spéciale de la commission avant la séance publique pour annuler cet amendement. les députés LREM se sont fait tordre le bras pour cautionner les haines recuites du gouvernement vis-à-vis de la CNDP suite au Grand Débat, c’est l’illustration symptomatique de la soumission de l’Assemblée nationale à l’exécutif.

 Les débats en commission et en séance publique permettent de voir quelle est la position des 10 groupes parlementaires vis-à-vis du tirage au sort en politique et plus largement leur rapport à la participation citoyenne. On a pu voir au fil des débats que la grande majorité des députés (LREM, Modem AGIR, UDI, PS…), même favorables au tirage au sort, ne souhaitaient en aucun cas donner un quelconque pourvoir aux citoyens tirés au sort. Les groupes la France Insoumise et Liberté et Territoires, plus ouverts au pouvoir des citoyens, préfèrent le RIC aux assemblées tirées au sort.

Seul le groupe mort-né Écologie Démocratie Solidarité d'ex Macronistes souhaitait réellement par ses amendements mettre en place des mesures contraignantes pour les élus (permettre l’organisation d’une consultation suite à une pétition citoyenne, la mise en place d’un comité de gouvernance indépendant, l’obligation pour l’exécutif de présenter une stratégie de mise en œuvre dans les 6 mois…). Tous les amendements donnant un début de pouvoir aux citoyens ont été rejetés ou tout simplement déclarés irrecevables. Le passage en séance publique à simplement introduit le principe de parité, la représentation des outremers et réintroduit des garants pour ces conventions, cette fois ci désignés par le CESE lui-même.

Quand le Sénat n’est pas citoyen !

Les Républicains, majoritaires au Sénat,  étaient pour leur part vent debout contre ce qu’ils appellent "la démocratie de la courte paille" et ont systématiquement voté contre toute référence au tirage au sort dans le texte. Comme le dit la rapporteur du Sénat : « la convention citoyenne et le tirage au sort, qui ne constituent pas une négation de la participation de la population, mais bien, à mes yeux, une négation de la démocratie telle qu’elle existe en France, où les élus sont responsables de ce qu’ils font. »

En conséquence, en première lecture, le Sénat a supprimé l’article 4. La commission mixte paritaire n’ayant pu conclure à un accord, l’Assemblée nationale l’a rétabli en seconde lecture. Le Sénat a finalement déposé une motion préalable, afin de « ne plus débattre sur ce texte ». L’Assemblée nationale a voté son texte, avec l’article 4, en lecture finale le 15 décembre. 

Le Conseil Constitutionnel siffle la fin de la partie

Le Conseil Constitutionnel ayant vocation à vérifier la constitutionnalité de toute loi organique a rendu sa décision le 14 janvier.  Dans celle-ci il précise que « le Premier ministre, le Président de l'Assemblée nationale ou le Président du Sénat, auxquels est reconnue la possibilité de demander au Conseil économique, social et environnemental de recourir à la consultation du public, ne peuvent exercer une telle faculté qu'en complément d'une demande d'avis qu'ils ont eux-mêmes formée, sur le fondement des articles 69 ou 70 de la Constitution ». Au final les conclusions d’une convention citoyennes n’ont pas d’existence propre et doivent donc être « encapsulées » dans un avis du CESE.

Au CESE de jouer

C’est bien le CESE qui, à partir de ce 1er avril, a désormais en mains l’avenir des conventions citoyennes tirées au sort au niveau national. Pouvant s’autosaisir, c’est bien lui qui pourra faire de ces conventions un dispositif habituel de participation des citoyens au débat public. Il aura notamment toute légitimité pour refuser des commandes de l’exécutif qui ne permettraient pas de respecter les principes de sincérité, d’égalité, de transparence, d’impartialité et de représentativité de ces consultations. Les prochains mois seront donc cruciaux dans l’installation du tirage au sort dans nos pratiques démocratiques. 

Seuls les citoyens pourront vraiment reprendre la main

Alors qu’il y a 5 ans le tirage au sort en politique paraissait une utopie d’activistes marginaux ou de nostalgiques de la Grèce antique, sa mise à l’agenda, son expérimentation et son introduction dans nos institutions est finalement la conséquence d’un enchainement fortuit d’évènements : une révision constitutionnelle avortée, un soulèvement populaire exigeant le RIC, un conflit entre l’exécutif et la CNDP, le lobbying d’activistes de la démocratie et celui du président d’une troisième assemblée en mal de reconnaissance…

Mais les citoyens tirés au sort n’auront encore une fois aucuns pouvoirs. Nous restons toujours dans le cadre strict du système représentatif où, comme le disait Sieyès le 7 septembre 1789 : « Les citoyens qui se nomment des représentants renoncent et doivent renoncer à faire eux-mêmes la loi… …dans un pays qui n’est pas une démocratie (et la France ne saurait l’être), le peuple ne peut parler, ne peut agir que par ses représentants. »

Quant à nous, Sénat Citoyen, sommes persuadés que c’est en combinant démocratie représentative élective, démocratie représentative par le tirage au sort et démocratie directe que l’on pourra rétablir durablement la confiance entre les citoyens et leurs institutions politiques.

Mais, comme nous l’avons vu lors de ces débats parlementaires, les élus ne concèderont jamais un quelconque pouvoir aux citoyens sans une pression forte de ces derniers. Les débats à venir de l’élection présidentielle devraient être l'occasion de délibérer collectivement sur la place des citoyens dans nos institutions. En attendant, la pétition « pour une convention citoyenne sur le renouveau démocratique » sur le site de l’Assemblée nationale peut être un premier moyen pour susciter ces débats…

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