Réformer le contentieux administratif pour renforcer la protection de l'environnement

Les procédures juridictionnelles existantes pour obtenir la suspension de travaux ayant un impact sur la biodiversité sont manifestement insuffisantes. Cet article propose une réforme du Code de justice administrative en matière d'aménagement du territoire pour renforcer l'effectivité du droit de l'environnement à une époque où son application se trouve clairement mise à mal sur le terrain.

Tout étudiant en droit administratif connaît le principe bien affirmé selon lequel un recours contentieux devant le juge administratif ne présente pas un caractère suspensif. Cela implique qu’en cas de saisine d’un Tribunal, l’acte sera considéré comme valide tant que son annulation n’a pas été formellement prononcée par un juge.

Pour procurer un tel effet suspensif à un recours, l’introduction d’une instance distincte et autonome est nécessaire : une demande de suspension en référé (article L.521-1 du Code de justice administrative ou "CJA"). Une fois le Tribunal saisi par une telle demande, une date d’audience est fixée, généralement à quinze jours ou trois semaines. Les parties peuvent, au cours de cette audience débattre du dossier et fournir tous les éléments utiles au juge pour décider de suspendre ou non les effets de la décision contestée.

Un tel mécanisme apparaît, en théorie, à même de remplir les objectifs qui lui ont été assignés par le législateur en 2000 (loi du 30 juin 2000), afin d’équilibrer les différentes composantes de l’intérêt général : suspendre, en cas d’urgence, les actes administratifs dont il est possible de douter sérieusement de la légalité. Le but est noble et simple : éviter les impacts irréversibles et sanctionner les situations d’illégalité manifeste.

C’était sans compter sur l’inventivité de certaines sociétés de promotion immobilière ou de certains constructeurs, bien conseillés par leur juristes et avocats, eux-mêmes guidés par l’effectivité de leur stratégie et leur connaissance du caractère cumulatif des deux conditions posées par l’article L.521-1 du CJA (urgence et doute sérieux sur la légalité de l’acte).

Ainsi, le juge administratif s’est retrouvé ces dernières années saisi de plusieurs affaires, en référé, à propos desquelles des travaux de destruction des milieux et des espèces avaient commencé au moment du dépôt de la requête, mais où la célérité du pétitionnaire avait permis un achèvement de l’intervention quelques jours avant l’audience devant le juge des référés. Dans une de ces affaires, qui portait sur la légalité d’une dérogation « espèces protégées », un magistrat nantais, appréciant l’urgence de la situation au jour où il rendait sa décision, n’a ainsi pu que constater que la réalisation de la totalité des travaux de défrichement, opportunément achevés la veille de l’audience, empêchait de démontrer l’urgence à suspendre les effets de la décision (TA Nantes, ordonnance de référé, 26 janvier 2015, n°1500181). Le projet contesté, un transfert de centre commercial, a par la suite vu la dérogation espèces protégées en cause annulée par le Tribunal administratif de Nantes sur demande de plusieurs associations de protection de l’environnement (TA Nantes, 23 février 2017, n°1500180). La juridiction s’est fondée sur le fait que le projet ne pouvait faire état de raisons impératives d’intérêt public majeur, l’annulation de l’acte ayant été confirmée il y a peu par la Cour administrative d’appel de Nantes (CAA Nantes, 4 décembre 2018, n°17NT01258). A l’heure où ces lignes sont écrites, une partie importante du centre commercial a été construite et fonctionne depuis plusieurs années, en parfaite violation du droit de la protection des espèces, et sans aucune possibilité de régularisation.

Au regard de ces éléments, le délai dans lequel le juge rend sa décision en matière de référé suspension, s’il apparaît assez court au regard des délais classiques de jugement, ne l’est toutefois pas suffisamment pour permettre d’éviter certaines destructions irréversibles de milieux ou d’espèces faisant l’objet d’une protection réglementaire. On s’éloigne ainsi clairement de l’objectif poursuivi par le législateur : éviter qu’un acte ne produise des conséquences irréversibles alors qu’il est manifestement illégal.

Une réforme ciblée du contentieux administratif apparaît indispensable en matière environnementale : le dépôt de la requête en référé-suspension dans un tel domaine devrait être en lui-même suspensif des effets de l’acte administratif. Le juge aurait alors pour mission de confirmer ou d’infirmer la suspension de ces effets, en fonction de l’existence ou non d’un doute sérieux sur la légalité de la décision.

C’est un mécanisme que l’on retrouve par exemple s’agissant du propriétaire d’un monument historique classé lorsqu’il exerce un recours contre la mise en demeure qui lui est adressée par l’administration en cas de risque grave pour la conservation du monument (article L.621-12 du Code du patrimoine[1]) ou, dans un tout autre domaine, concernant le recours contre une mesure de reconduite à la frontière en matière de droit des étrangers (article 1er de la loin° 90-34 du 10 janvier 1990).

Une telle suspension de droit serait une bien maigre contrainte pour le pétitionnaire en retardant la mise en œuvre de son chantier de quelques semaines tout au plus, jusqu’à ce que l’ordonnance de référé soit rendue. Cette contrainte serait, en outre, manifestement proportionnée à la balance des intérêts en présence, puisque le droit actuel autorise une violation flagrante et pérenne de la réglementation environnementale, sans aucune possibilité de régularisation de la situation.

Ces dernières années, le législateur a pris le parti de simplifier le droit de l’environnement pour accélérer la construction de projets privés et publics, et de restreindre l’accès aux juridictions en matière d’urbanisme pour limiter certains recours qualifiés d’abusifs. En parallèle, le déclin de la biodiversité est pourtant confirmé d’études en études (voir par exemple la dernière étude de l’IPBES de mars 2018). Il serait donc de bon ton de venir crédibiliser les politiques publiques en matière d’aménagement du territoire en évitant de valider une politique du fait accompli qui encourage promoteurs et constructeurs à entamer rapidement des travaux pour tenter de faire échec à des procédures de suspension légitimement introduites par des associations. Ces acteurs participent, au demeurant, par leur action au niveau national et leur vigilance à l’échelon local, à garantir la bonne application du droit de l’environnement à une époque où l’Etat ne souhaite plus se donner les moyens d’en assumer la charge[2].

 

[1]                A la différence que concernant cet acte, c’est directement le recours au fond qui est concerné par le caractère suspensif.

[2]                Rapport sur « L’avenir des opérateurs de l’eau et de la biodiversité », inspection des finances du CGEDD, avril 2018.

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