Plaidoyer pour une Banque centrale européenne au service des peuples

Avec l’explosion des dettes souveraines en Europe, induite par la crise du Covid-19, l’idée de l’annulation de la dette publique détenue par la Banque centrale européenne (BCE) est de plus en plus questionnée. Une telle perspective salutaire ne règlerait pas pour autant l’un des problèmes institutionnels majeurs de la zone euro, à savoir le carcan monétariste qui enferme le statut de la BCE.

Avec l’explosion des dettes souveraines en Europe, induite par la crise du Covid-19, l’idée de l’opportunité et de la faisabilité de l’annulation de la dette publique détenue par la Banque centrale européenne (BCE) est de plus en plus questionnée par les économistes et journalistes. A n’en pas douter, la concrétisation d’une telle initiative, qui serait ô combien salutaire pour l’ensemble des économies de la zone euro, constituerait une véritable petite révolution au sein des institutions européennes. Pour autant, qu’on se le dise, elle ne réglerait pas l’un des problèmes institutionnels majeurs de l’Euroland, à savoir le carcan monétariste dans lequel se trouve enfermé le statut de la BCE, qui doit donc être impérativement réformé dans le cadre d‘une renégociation des traités européens. Une telle perspective institutionnelle nous rappelle aussi que derrière les questions monétaires, et les discussions souvent techniques qu’elles suscitent au sein de la communauté des économistes et experts en tout genre autoproclamés, se joue avant tout un combat politique contre les néolibéraux, ceux-là mêmes qui ont confectionné les traités européens et gouvernent l‘Europe. Par ailleurs, on ne rappellera jamais assez que la monnaie est un bien commun, au même titre que la démocratie, et qu’on ne saurait la réduire à sa seule fonction technique d’intermédiaire dans les échanges, comme le font à tort et de façon partisane les économistes libéraux. Les débats autour des institutions régulatrices de l’émission de la monnaie sont donc autant l’affaire des citoyens que celle des économistes, n‘en déplaisent aux économistes de la pensée dominante et aux gouverneurs des banques centrales des économies de marché, en particulier les actuels présidente de la BCE Christine Lagarde et gouverneur de la Banque de France François Villeroy de Galhau.

Le statut de la BCE a été tricoté par et pour les monétaristes dans le cadre du traité de Maastricht (1992) sur la base du modèle de la Bundesbank, la Banque centrale allemande : indépendance par rapport au pouvoir politique, définition de son objectif premier de maîtrise de l’inflation avec une cible de 2 % (en rythme annuel) et, enfin, interdiction de prêter directement aux États. Bref, la configuration idéale d’une banque centrale, selon l’école monétariste de l’économiste Milton Friedman (1912-2006), pour qu’elle puisse contrôler la masse monétaire, non pas pour faire de la régulation conjoncturelle par la demande en mode keynésien afin d’agir sur l‘économie réelle - puisque, selon les monétaristes, adeptes de la théorie quantitative de la monnaie, la politique monétaire n’a en théorie aucun effet sur le niveau de production -, mais pour réguler le rythme d’inflation. La combinaison de ce statut avec les règles de gestion budgétaire stupides et arbitraires du pacte de stabilité et de croissance (PSC) du traité d’Amsterdam (1997), notamment la limitation du déficit et de la dette publics à respectivement 3 % et 60 % du PIB, a constitué alors un véritable boulet pour la zone euro depuis sa création en 1999, tant du point de vue de sa croissance économique durablement ralentie (notamment en raison d’un euro structurellement surévalué, surévaluation imputable aux choix mêmes de la politique monétaire de la BCE), que sur le plan de la gestion des crises financières (crise des dettes souveraines à partir de 2010, accentuée par l’absence initiale de solidarité financière entre les États conformément au PSC (!), et politiques budgétaires d’austérité imposées au nom même de la soutenabilité de la dette publique, ayant matraqué un peu plus le niveau de vie des ménages les plus vulnérables).

C’est par rapport à ce carcan institutionnel néolibéral et à toutes ses incohérences, qu’il faut comprendre l’adoption par la BCE, à partir de mars 2015, d‘une politique monétaire dite non conventionnelle de détende quantitative ou d‘assouplissement quantitatif (de l’anglais quantitative easing ou le QE), décidée par Mario Draghi, ancien président de la BCE de 2011 à 2019, et ce, dans le sillon notamment de la Fed, la Banque centrale américaine, qui avait commencé à se lancer dans ces opérations de QE dès la fin de 2008 pour réagir face à la crise financière des subprime de 2007-2008. La politique du QE consiste pour la BCE à racheter sur les marchés financiers secondaires des titres financiers, principalement des titres souverains (les obligations d‘État). On est alors dans le registre de la politique monétaire expansionniste dans un contexte où les moyens dits conventionnels ont déjà été épuisés (baisse jusqu’à des niveaux proches ou égaux à 0 %, voire négatifs, des taux d’intérêt directeurs sur le marché monétaire et du taux des facilités de dépôt pour les réserves excédentaires des banques commerciales auprès de la BCE). On notera qu’il s’agit là d’un premier aveu de taille de la part des économistes et responsables politiques néolibéraux de tout l’infondé des théories économiques des monétaristes (et des nouveaux économistes classiques - les NEC -), dans la mesure où ces opérations de la BCE, qui conduisent indirectement (mais non directement) à financer les déficits publics par émission de monnaie centrale, ont pour double objectif, à la fois de stimuler l’activité économique et de provoquer de l’inflation dans un contexte de déflation menaçant (c’est-à-dire de baisse du niveau général des prix ou, par abus de langage, d’inflation négative). Dit autrement, on fait fonctionner la « planche à billets » ou on monétise la dette publique au sens strict du terme (1), ce qui revient pour un monétariste pur et dur comme Milton Friedman à pactiser avec le diable keynésien. Ces premières opérations de QE de la BCE, à partir de mars 2015, peuvent par ailleurs apparaître comme du grand bricolage institutionnel, contraint par les traités européens, puisqu’à l’époque, les forces déflationnistes qui menaçaient la zone euro étaient provoquées par les politiques budgétaires d’austérité, elles-mêmes menées par les États au nom de l’orthodoxie budgétaire, imposée par le PSC,…et même renforcée par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de 2012 (TSCG) ! On appréciera, ici, toute la cohérence de l’attelage des instruments de la politique économique : d'un côté, le coup de marteau budgétaire, de l'autre, la réanimation monétaire pour que le malade n'en meure pas !…. En final, dans le cadre de ses opérations de QE, la BCE fait ainsi fonctionner la « planche à billets » (au sens strict) en rachetant de la dette publique (les comptes des banques commerciales qu’elle gère sont en effet crédités en monnaie centrale au fur et à mesure de ses rachats), d’où une augmentation de la taille de son bilan, et ce, tout en restant dans les clous par rapport à son statut fixé par les traités, puisqu’il ne s’agit pas, là, d’un financement direct des États, lui, interdit par les traités, mais bien d’un financement indirect.

Bien avant que ne survienne la crise du Covid-19, les principales limites du QE apparaissent déjà clairement. Dans un contexte d’incertitude croissante, même avec des taux d’intérêt historiquement faibles, les agents économiques non financiers peuvent ne pas se ruer aux guichets des banques pour demander des crédits, comme c‘est le cas aujourd’hui en France où l’année 2020 devrait être marquée par un bond historique du taux d‘épargne des ménages (probablement de l’ordre de 5 points de pourcentage de plus par rapport à son niveau de 15 % de 2019). En conséquence, non seulement l’activité économique peut ne pas s’en trouver stimulée, mais lorsqu’elle l’est, les autorités monétaires n’ont aucun contrôle quant à la nature des crédits accordés aux agents non financiers par le système bancaire. Or, celui-ci peut être plus ou moins soucieux des contraintes écologiques dans la distribution de ses crédits ; en tout cas, dans les faits, on sait qu‘il l‘a été fort peu jusqu’à présent, eu égard à l’ampleur du défi du dérèglement climatique, même depuis l’accord de Paris sur le climat en 2015 ! De surcroît, faute d’une demande de crédit financièrement solide et suffisamment forte en provenance de l’économie réelle, les banques de second rang peuvent accumuler d’importantes liquidités, qui se retrouvent alors en grande partie sur les marchés financiers et immobiliers, ce qui provoque une montée du prix des actifs financiers et immobiliers. Or, ces bulles financières posent problème à deux niveaux. Non seulement elles constituent une source permanente d’instabilité financière dans la mesure où elles peuvent provoquer une crise financière en éclatant à tout moment et, par ailleurs, elles contribuent à aggraver des inégalités de patrimoine, qui se situent déjà à un niveau élevé (en France, les 10 % les ménages les plus riches possèdent près de la moitié du patrimoine de l’ensemble des ménages).

De telles limites ne se poseraient pas si la BCE pouvait prêter directement aux États. En effet, dans le cadre de prêts directs, les nouvelles liquidités ainsi créées par la BCE seraient injectées immédiatement et dans leur totalité, par l’intermédiaire de la dépense publique, dans le circuit de l’économie réelle. Et la BCE contrôlerait parfaitement le degré de verdissement de sa politique monétaire, en finançant directement des dépenses publiques d’investissement orientées vers la transition écologique et plus généralement au service d‘une économie décarbonée. Pour ce faire, c’est donc l’ensemble du statut de la BCE qui est à revisiter par une renégociation des traités européens. Sa gouvernance devrait être démocratique et non plus technocratique, comme c’est le cas aujourd’hui. Puisqu’une banque centrale est toujours par essence une entité étatique, alors, dans le cas idéal d’une gouvernance démocratique de la BCE, celle-ci n’aurait plus à être indépendante du pouvoir politique, mais devrait au contraire se fondre avec lui pour servir comme objectif premier, non pas celui restrictif du respect d’une cible d’inflation, mais celui du plein emploi dans une économie décarbonée et solidaire, proposant à tous des emplois stables, permettant de vivre dignement et justement rémunérés. Enfin, afin d’œuvrer à la réalisation de cet objectif, la BCE devrait pouvoir prêter directement aux États ou leur transférer des liquidités émises sans remboursement attendu (monnaie hélicoptère), et ce, à un taux d’intérêt nul en permanence, dans la mesure où un État n’est pas un agent économique comme un autre, encore moins une entreprise, contrairement à ce que martèle en permanence la doxa néolibérale sur les plateaux des médias dominants à des fins propagandistes : un État ne dépense pas pour faire du profit mais pour servir l‘intérêt général ! Bien évidement, avec ce nouveau statut de la BCE, la politique monétaire de détente quantitative ne serait donc plus d’aucune utilité, d’autant qu’une politique budgétaire expansionniste, avec un déficit public ou un accroissement du déficit public financé par création monétaire, provoque à la fois des effets-volume (croissance économique ou accélération de la croissance économique) et des effets-prix (inflation ou accélération de l’inflation).

Face à la crise du Covid-19, les États européens ont reçu, en mars dernier, le feu vert de la présidente de la Commission européenne, Ursula Von der Leyen, pour temporairement s’affranchir des règles du PSC, ce qui leur a permis de soutenir l‘activité, comme on ne l’a encore jamais vu en Europe, via un creusement historique des déficits et dettes publics (en France, en 2020, hausse de près de 20 points de pourcentage du ratio dette publique/PIB), et d’éviter que la récession ne dégénère en dépression économique via une spirale déflationniste, comme celle de la Grande Dépression des années 1930. Parallèlement, en dépit de ses limites exposées précédemment, la rustine néolibérale européenne du QE, amplifiée sensiblement par la BCE ces derniers mois (2), apparaît dès lors plus que jamais comme un mal nécessaire car elle contribue à maintenir des taux d’intérêts souverains historiquement bas, voire négatifs. Ainsi, en France, l’État aura pu s’endetter en 2020 pour soutenir l’économie à raison de l’ordre de 400 milliards d’euros à un taux d’intérêt moyen sur ses titres obligataires légèrement négatif. En final, aujourd’hui, au terme de ses rachats de titres obligataires publics, c’est donc environ 20 % de la dette publique française que la BCE possède. Puisque la BCE, comme toute banque centrale, est une entité étatique n‘ayant de dette que vis-à-vis d‘elle même, comme le fait très justement remarquer l’économiste Jézabel Couppey-Soubeyran (3), il lui serait alors totalement indolore d’annuler cette dette publique qu’elle a rachetée sur les marchés financiers secondaires. Indolore et, de surcroît, techniquement faisable très aisément par un simple jeu d’écriture, par exemple, en créant une ligne comptable compensatoire pour équilibrer, dans son bilan, des fonds propres devenus négatifs avec l’opération d’annulation de la dette publique qu’elle détient à son actif. Et un petit jeu d’écriture de quelques secondes, pour éviter aux peuples européens plusieurs années de saignée de cure d’austérité, que les néolibéraux ne manqueront pas de ressortir de leurs cartons - dès qu’ils le pourront ! - au nom du respect des règles contraignantes du PSC et du pacte budgétaire européen (le TSCG). A moins que ces mêmes néolibéraux consentent quand même à se résigner à cette annulation partielle, certainement pas par souci d’intérêt général - hors de portée pour un responsable politique néolibéral (!), comme le montre l’histoire de ces quarante dernières années en Europe et aux États-Unis -, mais uniquement pour perfuser une économie néolibérale agonisante, en considérant que les peuples risqueraient de ne pas accepter les sacrifices qu’imposerait la prochaine austérité budgétaire, après avoir déjà subi ceux de la double crise sanitaire et économique actuelle, et n’ayant pas oublié d’avoir été saignés par la cure d’austérité drastique des années 2010. 

En final, si les responsables politiques européens néolibéraux en place venaient à adopter la solution de l‘annulation partielle de la dette publique, ce serait bien évidemment la douleur dans l’âme, dans la mesure où il s’agirait d’un terrible nouvel aveu de leur part que le totem de la soutenabilité de la dette publique, invoqué jusque là pour justifier l’austérité budgétaire dans la zone euro, n’aura été qu’alibi pour dépouiller l’État-providence afin d’œuvrer pour le projet sociétal et politique du néolibéralisme : mettre l’État tout entier (y compris l‘éducation nationale et la recherche fondamentale publique !), et la société, au service du marché, ce qui passe par la liquidation des fondations de l’État-providence. Pour autant, si les néolibéraux au pouvoir sont contraints, avec la crise actuelle inédite, de se mettre en mode pause dans cette œuvre de démolition de l‘État-providence, il apparaît de plus en plus clairement que, sur le fond, ils ne veulent rien lâcher. Ainsi, s’ils adoptaient la solution d’annulation partielle de la dette publique, il est tout aussi évident qu’ils ne renonceront jamais définitivement aux règles stupides du PSC et du TSCG, ainsi qu’au statut actuel de la BCE. Alors, bien dommage pour les peuples européens, car il n’y aura pas de sortie possible de notre modèle économique libéral-productiviste, doublement fondé sur l’exploitation de la force de travail et la prédation de la nature (et donc écologiquement insoutenable), sans renégociation des traités européens, en particulier pour réformer le statut de la BCE et lui confier un mandat réellement au service des peuples, et non des marchés, avec les moyens institutionnels adéquates. Pour conclure sur les perspectives à court, moyen et long termes qui s’imposent au nom de l’intérêt général pour les pays de la zone euro, à court terme, l’annulation de la dette publique détenue par la BCE (ou sa transformation en dette perpétuelle) donnerait aux États la possibilité de reconquérir des marges de manœuvre précieuses pour accélérer la transition écologique ; et, à moyen et long termes, la renégociation des traités européens devrait se donner l’objectif, avec la définition d’un nouveau statut pour la BCE, d’enfanter pour la zone euro une monnaie sociale et écologique, qui constituerait l’un des socles fondamentaux de l’économie solidaire, sobre et propre, restant à construire, aux antipodes d'une économie néolibérale mortifère pour les peuples européens et climaticide.

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(1) Lorsqu’une banque centrale prête directement à un État, par exemple, en achetant des obligations souveraines sur le marché primaire, la quantité de monnaie en circulation dans le circuit économique (la masse monétaire) ou, dit autrement, l’ensemble des moyens de paiement possédés par les agents économiques non financiers résidents augmente d‘autant. On parle alors de « planche à billets » ou de monétisation de la dette publique au sens large. Dans le cadre du QE, la banque centrale rachète de la dette publique, qui avait été initialement émise sur le marché primaire des obligations. Pour ce faire, elle va créer de la monnaie centrale sous forme de liquidités inscrites sur les comptes des banques commerciales qu‘elle gère. C’est donc, dans un premier temps, la base monétaire de la banque centrale (le passif de son bilan) qui augmente, la base monétaire étant constituée des billets en circulation et des liquidités sur les comptes des banques commerciales qu’elles détiennent auprès d’elle. Tant que ces nouvelles liquidités émises par la banque centrale resteront en possession du système financier (banques et investisseurs), la quantité de monnaie en circulation dans l’économie restera inchangée. En revanche, par exemple, si les banques utilisent ces nouvelles liquidités pour accorder des crédits aux entreprises ou aux ménages, comme l’espère d’ailleurs la banque centrale pratiquant le QE, ou achètent des obligations d’État sur le marché primaire, alors la masse monétaire augmentera à son tour. On parle ici de « planche à billets » ou monétisation de la dette publique au sens strict, car elle ne se traduit pas nécessairement par une augmentation de la masse monétaire, même si la base monétaire grossit à cette occasion. Pour résumer, dans le cas de la « planche à billets » au sens strict, c’est la base monétaire qui augmente automatiquement, alors qu’au sens large, c’est la masse monétaire qui gonfle nécessairement.  

(2) Le conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne a décidé, le 10 décembre dernier, de porter le programme de rachat de dette privée et publique (le PEPP, de l’anglais Pandemic Emergency Purchase Programme), lancé en urgence en mars dernier, à un niveau de 1 850 milliards d'euros (une enveloppe augmentée de 500 milliards d’euros par rapport au programme initial de 1 350 milliards d‘euros), rachats qui se feront au moins jusqu'en mars 2022. Cette politique monétaire non conventionnelle « ultra-accommodante » vient se superposer à l'autre programme plus ancien de rachats des dettes par la BCE à un rythme de 20 milliards d'euros par mois.

(3) Jézabel Couppey-Soubeyran est Maîtresse de conférences en économie à l'université Paris-1 et conseillère scientifique à l'Institut Veblen. Lire « Devra-t-on rembourser la dette ? Débat entre Agnès Bénassy-Quéré et Jézabel Couppey-Soubeyran », Alternatives économiques, novembre 2020, n°406.

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