LA DEMOCRATIE PARTICIPATIVE AU CONCRET

La démocratie participative n'est pas une alternative à la représentation nationale, comme une conception radicale tend quelquefois à la présenter. Elle est l'autre base sur laquelle il faut construire l'action et le pouvoir démocratique à partir de ce qui fait partie de notre environnement institutionnel "naturel". Elle s'étend des contre-pouvoirs qui limitent celui de la représentation nationale jusqu'au pouvoir local qui doit devenir l'instrument d'un vrai partage populaire du pouvoir d'Etat. Elle débouche sur de nouvelles procédures et pratiques.

- Les contre-pouvoirs: La V° République a vu se démultiplier des contre-pouvoirs sensés corriger la puissance politique du "pouvoir d'Etat". Ainsi, depuis le contrôle de la loi par le Conseil Constitutionnel jusqu'au pouvoir judiciaire en passant par celui des médias ou des hautes autorités administratives indépendantes, les organes qui ne procèdent pas de l'élection mais en jugent et modifient les effets politiques, prolifèrent. C'est cela qu'il faut changer. Le seul exemple du Conseil Constitutionnel en témoigne: tuteur permanent du législateur, ce qu’on doit admettre une fois pour toutes, il doit devenir une vraie juridiction. Il faut imaginer une autre Cour Suprême : d'abord en démocratisant la procédure de nomination de ses membres, par une élection à la majorité des 3/5 des parlementaires. Ensuite, en privilégiant sa fonction de contrôle normatif aussi bien des lois promulguées que des "actes de gouvernement". Ceci suppose que soit organisé au moins un droit de saisine par les justiciables devant les tribunaux ordinaires et au cours d'une instance (proposition faite dés 1993 par le Comité Vedel). Ceci suppose aussi la transparence de la procédure avec la publicité des "opinions dissidentes". Quant au pouvoir judiciaire, il ne fait l'objet que de cinq malheureux articles dans la constitution de 1958. Il s’agit pourtant du pouvoir qui s'est le plus et le mieux développé au cours de ces dernières décennies. Il est ainsi passé d'une indépendance très surveillée par le Président de la République et l'exécutif à un régime de liberté et d'autonomie assez inédit. Cela tient au fait que les juges de droit commun ont reçu du droit européen et international la mission de sauvegarder et mettre en application les droits de l'Homme et du Citoyen, confortée par la Charte des droits fondamentaux de l'Union Européenne adoptée à Nice en décembre 2000. Mais cela, l'actuelle Constitution l'ignore complètement. Et notre système judiciaire est resté à peu près le même qu'au XIX° siècle : la séparation des fonctions de poursuite, d'instruction et de jugement n'y est pas assurée, alors qu'elle est essentielle au respect du principe d'impartialité. La question du contrôle démocratique sur ce système se pose donc : par le haut, avec une ouverture de la composition du Conseil supérieur de la magistrature qui n'en fasse pas qu'un organe corporatif ; par le bas, par la mise en œuvre de procédures, au moins parlementaires, d'audition des procureurs généraux sur leur politique pénale. D'autres questions évidemment se posent : la "réforme" du statut du juge d'instruction, les pouvoirs de l'avocat face à l'accusation, le statut de l'information judiciaire. Elles excèdent le cadre constitutionnel, mais celui-ci devrait apporter une clarification salutaire pour le citoyen., en posant de nouveaux principes unificateurs des différents types de justice rendues (qu'on pense à la justice administrative, aux Hautes Autorités Administratives Indépendantes, aux juges des tribunaux de commerce, de la sécurité sociale, aux conseils de prud'hommes)

 

C'est la même méthode qu'il conviendrait d'adopter vis-à-vis de la presse et des médias. L'inscription dans la constitution de principes régissant le respect du pluralisme de l'information, de l'indépendance du journaliste, des règles déontologiques de ses missions, contribuerait à réguler cette activité essentielle dans la formation de l'opinion publique. Dans le même sens, celui d'une participation des citoyens aux contre-pouvoirs, la rénovation du Conseil économique et Social devrait permettre son intervention plus significative dans le processus d'élaboration et d'évaluation de la loi. Le droit de pétition devrait être reconnu à deux niveaux : pour prendre en compte l’initiative citoyenne de la loi et pour le référendum d’initiative minoritaire sur un texte qui n’aurait pas été adopté par le Parlement.

 

- Le pouvoir local. Dans les Etats fédéraux ou « autonomiques », il est conçu comme un élément essentiel de la séparation des pouvoirs. En France, il est devenu par bien des aspects un système féodal, aggravé par le cumul des mandats et une conception dogmatique de l'indivisibilité de la République, du peuple français et de sa langue édifiée par le seul Conseil Constitutionnel. Cette énième exception française est d'autant plus problématique que toutes les grandes démocraties, et celles d'Europe en particulier, ont su adapter leur État territorial à la diversification de leur espace national. Et celui-ci ne s'en porte que mieux, en faisant des pouvoirs locaux des écoles de la démocratie. Il ne s'agit donc pas de craindre la dilution de la République dans une Europe des Régions, mais de savoir si la République peut relever le défi de la modernité post-nationale en son propre sein. Comme le disait Pierre Mauroy en juillet 1982 : "Il faut dorénavant enraciner l'unité de la République dans l'autonomie et la diversité des collectivités". C'est un programme qui reste à réaliser. La décentralisation, au lieu de rapprocher le citoyen du décideur comme le voulait la loi de 1982, est devenue un champ complexe d'inégalités, de confusion et de confiscation des pouvoirs. La nouvelle République doit donc inventer un vrai pouvoir local démocratique et en intégrer le droit dans sa Constitution en suivant quatre pistes:

- Simplifier le territoire des compétences. La législation actuelle repose sur une fiction : celle des "blocs de compétences" que devaient respecter les communes, départements et régions. C'est le contraire qui en a résulté, aggravé par la clause de compétence générale pour toutes les collectivités. Plus personne ne sait qui fait quoi, et les financements croisés ajoutent au brouillage des interventions. Tous les niveaux de gestion ont été conservés et d’autres ont été crées dans le cadre de l'intercommunalité. Les programmes européens ajoutent encore de l'opacité. Il est temps de simplifier le territoire en fusionnant certains niveaux.

- Libérer la créativité des pouvoirs locaux. Suite à des transferts de compétences clairs, complets et selon un droit commun à toutes, les collectivités pourront adapter une loi ou adopter une réglementation dans un domaine spécifique et pour une durée limitée jusqu'à ce que le législateur décide en dernière instance de l'arrêt ou de la généralisation de celle-ci. Le pouvoir réglementaire, aujourd'hui réservé au seul Premier ministre, doit être donné aux exécutifs régionaux et défini par la Constitution pour qu'il ne dépende pas des variations d'appréciation du Conseil d'État. La procédure des budgets participatifs, ouverts à des associations et groupements d'usagers sera encouragée par la loi.

- Décentraliser la vie politique. Ce sera une des premiers conséquences de l'instauration du mandat législatif unique. Aujourd'hui, le cumul a pour conséquence locale de créer des féodalités qui échappent au contrôle de leur parti. Il crée des inégalités entre les territoires selon le "poids" de l'élu qui les représentent : les accès à l'administration centrale et les subventions qui en sont retirées varient en conséquence. De plus, l'accumulation des mandats déresponsabilise les élus locaux : ce sont les conseillers, les cabinets ou les administrations déconcentrées qui instruisent les dossiers et prennent les décisions à leur place. L'exclusivité du mandat local, et sa limitation dans le temps, ira avec un statut de l'élu garantissant à tous les moyens humains et matériels de l'exercice de celui-ci et la garantie du retour à l'emploi.

- Ouvrir l'institution locale à la citoyenneté. L'élection doit être un principe constitutionnel pour la désignation de toute fonction dans une collectivité locale. Ainsi les assemblées de coopération à fiscalité propre seront-elles désignées au suffrage universel direct. Les étrangers résidant depuis plus de cinq ans sur le territoire de l'une ou l'autre collectivité y auront le droit de vote. Le référendum local d'initiative minoritaire (par exemple à la demande d'1/10° des électeurs inscrits) sera de droit. Afin de mettre un terme à la confusion absolue des rôles et de donner une réelle autonomie au pouvoir délibératif, l'exécutif sera distinct de la présidence des assemblées locales. Il sera responsable devant elles. Un droit de saisine des Chambres Régionales des comptes sera ouvert aux associations de contribuables ou d'usagers.

 

3- Des procédures innovantes.La démocratie participative est un tournant dans différents types de démocraties (de Porto Alègre jusqu’au Canada en passant par Berlin ou la Scandinavie). Elle y prend des formes diverses : jurys citoyens, panels délibératifs, conseils d’habitants…Elle permet de franchir la frontière entre représentants et représentés, de produire un jugement public avec différents types d’acteurs (citoyens, élus, expert). C’est un changement historique dans notre conception de la politique : la légitimité d’une mesure ne dépend plus de l’autorité qui la prend mais de la procédure qui la produit. La définition de l’intérêt général n’est plus réservée à l’élu (l’élection ne fait que compter des opinions, ce qui devient insuffisant) mais à une pluralité d’acteurs. L’idée de pratiquer le tirage au sort et non plus seulement l’élection s’inscrit dans cette perspective.

La France connaît des embryons de ces nouvelles procédures : les conseils de développement dans les conseils d’agglomération et de pays ; les conseils de quartier dans les villes de plus de 80.000 habitants ; la commission nationale du débat public pour les projets d’infrastructures ; la commission sur les OGM mise en place par l’Office parlementaire des choix technologique (en 1998) . Il faudrait bien sûr donner une plus grande visibilité et responsabilité à ces pratiques : en y renforçant le pouvoir des citoyens trop souvent réduits à un rôle de consultation ; en y garantissant l’égalité dans l’accès à l’information disponible, les échanges entre citoyens, experts et élus ; en étendant ces procédures interactives entre l’échelon local où elles sont restés le plus souvent confinées et le niveau national. Il faut penser à un système de pétition à partir d’un million d’électeurs dans 30 départements au moins. Il faut aller plus loin en prévoyant la possibilité de référendums décisionnels sur des décisions de collectivités locales. ; mais aussi en donnant le droit à 60 parlementaires de demander la ratification d’une loi ordinaire par référendum.

Tout ceci montre qu'à partir de la République "réellement existante", une démocratie participative modeste et pragmatique peut accoucher d'un nouveau régime politique et social.

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