L’avant-projet de révision constitutionnelle: le ravalement d'un texte anachronique

Le gouvernement vient d’adopter un avant-projet de loi de révision de la Constitution. Il entraînera la modification ou le rajout de 30 articles. Mais il ne modifiera pas le régime lui-même. Les contradictions qui minent celui-ci, le présidentialisme qui le ronge toujours plus, demeureront. Pour autant il s’agit de prendre en considération les mesures qu’il contient pour mieux garder le cap de la République parlementaire.

 

On observera avant tout la révision à la baisse des intentions présidentielles, tout au moins telles qu’elles s’exprimaient dans la lettre de mission au comité Balladur le 18 juillet 2007. Il s’agissait alors de rien moins que de « prendre acte de l’évolution qui a fait du Président de la République le chef de l’exécutif ». Il convenait donc de « permettre (à celui-ci) d’exercer ses fonctions de manière transparente et naturelle ». C’était l’époque où le Premier ministre était ravalé au rang de simple « coordonnateur», où l’Elysée dictait directement aux ministres la ligne à suivre dans les différents domaines de l’action publique et où l’actuelle majorité s’inquiétait de l’avènement d’un régime présidentiel. L’avant-projet ne touche pas beaucoup à la lettre des textes concernant le gouvernement et le Premier ministre. Certes celui-ci ne sera plus « responsable de la défense nationale » comme le dit l’article 21 ; il se contentera de « mettre en œuvre » les décisions du Président en la matière. C’est le champ confondu de la défense et de la sécurité où s’opère actuellement et silencieusement la plus forte concentration des pouvoirs présidentiels ; il reste totalement en dehors de celui de la réforme. Mais les articles 20 et 21 restent inchangés : ce sont ceux-là qui conservent les germes d’un système parlementaire où la responsabilité politique appartient au Premier ministre et à lui seul. La contradiction majeure de la V° République restera donc entière. Elle sera peut-être même élargie dès lors que le Parlement gagne dans l’avant-projet, de nouveaux droits dans la triple mission qui lui est assignée par une nouvelle rédaction de l’article 24 :

- Il vote la loi dans de meilleures conditions : le nombre des commissions permanentes est augmenté (de six à huit); et c’est sur la base des textes qu’elles adoptent, et non plus sur ceux du gouvernement que les assemblées les discutent dans des délais raccourcis (un mois après leur dépôt). La déclaration de l’urgence suppose l’accord de la conférence des présidents des deux assemblées laquelle fixe l’ordre du jour qui fait une très légère part supplémentaire aux textes de l’opposition. Le couperet du 49-3 (l’adoption sans vote d’un projet de loi) est réservé aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale ; et il est limité à un seul texte par session.

- Il contrôle un peu mieux l’action du gouvernement et de l’exécutif : il émet un avis sur les nominations par le Président de la République aux emplois importants « pour la garantie des droits et libertés, les activités économiques et leur régulation ou le fonctionnement des services publics ». Il autorise une intervention armée seulement si celle-ci « excède six mois » après la décision du seul chef de l’Etat d’engager les forces. Il peut voter des résolutions en particulier sur des « projets d’actes législatifs européens, actes et documents émanant d’une institution de l’Union Européenne ». Il retrouve le contrôle de la ratification des traités d’adhésion ; le référendum voulu par Chirac passe à la trappe. Enfin, c’est une « commission indépendante » définie par le Parlement qui donnera un avis public sur le découpage des circonscriptions législatives et non plus le seul ministre de l’intérieur. Et la loi devra aider à l’avènement d’un statut de l’opposition qui reste bien flou.

- Quant à l’évaluation des politiques publiques, voulue par le texte, en dehors de « l’assistance de la Cour des comptes », on ne trouve pas grand-chose de nouveau et rien en ce qui concerne le « droit de suite » du Parlement sur l’application des lois qu’il a votées.

Toutes ces mesures sont d’évidence bien venues. Elles faisaient l’essentiel des propositions du Comité Vedel chargé en 1992 par François Mitterrand de réviser déjà la Constitution, ce qu’avait alors refusé la droite. Elles vont avec un aménagement de la fonction présidentielle de la même eau : limitation du mandat du Président à deux mandats consécutifs ; limitation, on l’a dit, de son pouvoir de nomination à des emplois « stratégiques » ; limitation du droit personnel de grâce soumis à l’avis d’une commission ;limitation de l’usage des pouvoirs de crise de l’article 16 à trente jours avant que le Conseil constitutionnel ne puisse intervenir ; abandon de la présidence du Conseil supérieur de la magistrature. Dans ce panorama, le nouvel article 18 qui donne un droit de « prise de parole » à la discrétion du Président devant le Parlement risque de faire illusion en fixant exagérément l’attention.

Le problème est en effet dans l’insuffisance des contre-pouvoirs et dans les déséquilibres du système.

- Les contre-pouvoirs institutionnels que vise la réforme sont le Conseil constitutionnel et le Conseil supérieur de la magistrature. Le premier pourra enfin être saisi par les justiciables quand sera en question la conformité d’une loi avec les libertés et droits fondamentaux reconnus par la Constitution (encore une réforme enterrée par le Sénat en 1993). Mais rien ne change quant à la composition et désignation des juges. Le Conseil sera donc toujours une fausse cour suprême sous influence et c’est inacceptable vu le poids qu’il a pris dans notre système juridique et politique. Le CSM au contraire connaît une réforme de sa composition : le Président de la République et le garde des Sceaux disparaissent de sa présidence (bien que ce dernier puisse assister aux séances) ; le nombre de personnalités « n’appartenant ni au Parlement ni à l’ordre judiciaire » est doublé (de trois à six, plus un représentant de la profession d’avocat) ; leur mode de nomination de change pas sauf que la commission parlementaire prévue au nouvel article 13 pourra donner son avis. Il y aura pas mal à dire sur la portée de cette réorganisation. L’avant-projet semble innover en instituant un « Défenseur des droits du citoyen » nommé par le Président de la République ; il pourra être saisi par toute personne « s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public ». En fait il s’agit d’une pure et simple constitutionnalisation du Médiateur apparu en 1973. Mais elle pourrait bien servir à démanteler les deux organes collégiaux qui ont fait la preuve de leur indépendance : la Commission Nationale Informatique et Libertés (CNIL) et la Commission de déontologie de la sécurité. Enfin on cherchera vainement des ouvertures à plus de démocratie : certes le Conseil Economique et Social qui voit son champ élargi à la « préservation de l’environnement », pourra être « saisi par voie de pétition » défini par une future loi organique. On est très loin des conférences citoyennes telles que celle expérimentée sur les OGM en 1998 et généralisée en Scandinavie ou ailleurs. Quant au droit à référendum sur la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un Etat à l’Union Européenne, il est purement et simplement supprimé. La dose de proportionnelle dans la représentation parlementaire a disparu comme le mandat unique. Une sournoise disposition apparaît à l’article 25 qui permettra à un parlementaire devenu ministre de retrouver son siège sans coup férir après son temps passé au gouvernement ; le Président de la République pourra ainsi élargir le cercle de ses obligés dans la majorité parlementaire.

- Il n’y a donc pas de véritable rééquilibrage dans cette révision. Le problème de la V° République est dans l’irresponsabilité qu’elle organise et reproduit sans cesse. Tant que subsistera la coexistence d’une « présidence gouvernante » irresponsable et d’un chef du gouvernement responsable mais impuissant, la concentration du pouvoir au profit de la première se fera toujours plus forte et fera de la France un régime totalement exotique dans le concert des grandes démocraties. Les totems sont toujours là : le maintien intact au profit du Président du droit de dissolution de l’Assemblée Nationale, de son droit exclusif au référendum législatif, de l’autorité donnée par l’article 5 (l’arbitre du fonctionnement régulier des pouvoirs publics) que Mitterrand comme Chirac invoquèrent pour ne pas démissionner en 1986 et 1997 malgré le désaveu des électeurs. Evidemment pas une ligne nouvelle n’apparaît en ce qui concerne le « quatrième pouvoir » et le pluralisme de l’information, l’indépendance des rédactions, l’égalité audiovisuelle.

Nous sommes en présence d’un toilettage de printemps de la présidence impériale : le ravalement sans doute opportun et qui a bien tardé d’un texte anachronique ; celui da la Constitution d’une France d’il y a cinquante ans, coloniale, rurale, hiérarchique, centralisée, hexagonale. L’acceptation d’une telle réforme n’est donc pas un problème en soi, moyennant quelques aménagements négociés dans le cercle de la raison parlementaire. Mais est-ce là l’essentiel ? Il se pourrait alors que l’opération soit bien faite pour légitimer définitivement la pratique bonapartiste des institutions, comme toujours depuis 1958, au-delà des textes. Or la V° République n’aura soigné aucune de ses infirmités organiques qui nourrissent la crise de la politique aujourd’hui. Le vrai ménage constitutionnel voudrait que la France se mette au diapason du standard démocratique commun aux pays membres de l’Union Européenne, qu’elle simplifie et parlementarise son régime, qu’elle instaure la République gouvernementale. C’est la voie d’une société qui vit de l’expérimentation, de l’échange, de l’innovation, de la décentralisation de tous les pouvoirs de décision. Pourquoi donc ne pas l’inviter à la table du débat constitutionnel avec le support d’Internet et la sanction d’un référendum ? Le débat sur le TCE en 2005 avait bien révélé un intérêt de masse pour une réforme d’institutions réputées complexes. C’est la voie d’une refonte de la démocratie représentative et d’une ouverture à la démocratie territoriale, non cumularde et participative. C’est celle d’une VI° République. Elle reste à ouvrir.

 

Paul ALLIES

(Ce texte a été rédigé pour la Convention pour la 6° République- C6R-)

Le Club est l'espace de libre expression des abonnés de Mediapart. Ses contenus n'engagent pas la rédaction.